Análisis del cambio de la política de seguridad publica en
El Salvador por el gobierno de la administración Salvador Sánchez Cerén en el
periodo 2014-2018
Willian Alirio Martínez
Julio, 2018
Tabla de contenido
Resumen Ejecutivo
El
problema público de la violencia y la criminalidad originados por pandillas ha
surgido como un problema estructural en la sociedad salvadoreña con amplias
profundas y dinámicas consecuencias sociales, económicas, legales, humanas y
políticas. La respuesta de política pública ha sido ambivalente, oscilando
entre el populismo punitivo que inhabilita al delincuente y la resocialización
de los mismos. Desde el MCP se aplica el modelo analítico para analizar las
coaliciones pro populismo punitivo y la coalición pro resocialización. Se busca
establecer si existe un cambio de política de seguridad con el cambio de
gobierno (núcleo duro, núcleo de política y aspectos secundarios) inclusive con
la existencia de perturbaciones externas o internas en el subsistema de
política. Los resultados muestran que el núcleo duro de la coalición emergente
no está consolidado, el núcleo de política es pragmático y los aspectos
secundarios, aunque gozan de cierta legitimidad aún están en construcción en un
ambiente de serias limitaciones en las capacidades, recursos y contra la
opinión publica más arraigada al sentido punitivo. Se concluye afirmando que no
se cumple la hipótesis de cambio política de seguridad publica debido a un
cambio de gobierno.
Importantes flujos migratorios, profundo cambios económicos
y sociales junto a un complejo proceso de posguerra fueron el contexto de un
creciente problema de violencia y de criminalidad
en la sociedad salvadoreña.
Dos gobiernos de
ideología conservadora Francisco Flores 1999-2004 y Antonio Saca 2004-2009 durante
diez años formularon una política de seguridad pública con un enfoque populista
punitivo llamado Plan “mano dura” y “mano súper dura” respectivamente. Será equivalente decir
política de seguridad pública y plan mano dura /súper mano dura.
El primer gobierno de
ideología de izquierda de Mauricio Funes 2009-2014 se enfocó en crear una
política de seguridad basada en concepto como: “Justicia, Seguridad y
Pacificación” concretándose un cambio de creencias, aunque en la práctica no
logro formular una política alterna al populismo punitivo por diversos motivos,
entre ellos el periodo conocido como la “tregua”.
Sin embargo, el
fenómeno de la violencia y la delincuencia no solo continuó creciendo, sino que
además se volvió muy complejo cuya punta del iceberg son el aumento en el
número de homicidios al año, las extorsiones a personas y empresas, control de
territorios con el uso de la violencia, el tráfico de drogas, el lavado de
dinero y otros delitos atribuibles a las pandillas.
El segundo gobierno con
ideología de izquierda de Salvador Sánchez Cerén 2014-2017, en cierto sentido logro
no solo modificar en núcleo duro de creencias sino a la vez ha construido un
nuevo núcleo de política que se ha traducido en una nueva política de seguridad
pública basada en ideas como “Seguridad, Justicia y Convivencia”.
Es de interés el
cambio de política pública sobre seguridad en El Salvador desde ideas
populistas punitivas hacia ideas electicas sobre combate al delito, prevención
y derechos humanos. Se pretende estudiar dicho cambio según el Marco de
Coaliciones Promotoras MCP propuesto por Sabatier y Jenkins-Smith.
En
particular queremos responder a la pregunta: ¿existe un cambio de política
según la hipótesis 4 del MCP en el caso de la política de seguridad pública y
el surgimiento del Plan El Salvador Seguro en la gestión de Salvador Sánchez
Cerén entre 2014-2018?
Se busca estudiar el
cambio de política y el proceso de formulación de la nueva política pública de
seguridad de El Salvador. Es un tema pertinente y de mucho valor público por su
impacto político, económico y social para la sociedad salvadoreña.
En 2010, El Salvador
registra tasas de homicidios de 117.5 en hombres y 17.7 entre mujeres esta
situación es considerada como una epidemia según la Organización Mundial de la
Salud (OMS) que clasifica como tal aquellas tasas por encima de los 10
homicidios por cada 100.000 habitantes. El costo económico de la violencia es
enorme, equiparable a las remesas que se reciben del exterior por una magnitud
cercana al 17% de PIB.
La seguridad humana de
los salvadoreños es frágil, la violencia y la criminalidad se ha vuelto un
grave problema público, los gobiernos han diseñado e implementado las políticas
de seguridad pública con predomino de represión y control social incluyendo la
militarización que sin embargo no han logrado detener o eliminar las olas de
criminalidad sino por el contrario se han convertido en ríos de violencia según
las estadísticas.
Esta situación lleva a
reconocer que el problema central, los diagnósticos y las políticas de
seguridad han sido erradas, incompletas o insuficientes donde además se
cuestiona la coalición dominante y toma impulso la coalición emergente que
compite por ser hegemónica buscando se produzca el cambio de política pública.
El trabajo se divide en
cinco partes, primero la introducción, en segundo lugar, el marco teórico donde
se presenta el MCP, en tercer lugar, la metodología utilizada en la
investigación; en cuarto lugar, los resultados del caso analizado y finalmente
las conclusiones sobre el cambio de política de seguridad publica en El
Salvador. Se agregan las referencias bibliográficas y anexos al final del
documento.
Este trabajo esta
basados en el Marco de Coaliciones Promotoras MCP propuesto germinalmente por
Sabatier y Jenkins Smith.
El MCP ha sido
revisado en tres ocasiones: en 1993 (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993), en 1999
(Sabatier y Jenkins-Smith, 1999) y en 2007 (Sabatier y Christopher M. Weible,
2007) además se ha actualizado en 2011(Weible et al. 2011) y 2017
(Jenking-Smith et al.,2017).
El MCP busca establecer
un marco analítico para explicar el cambio de las políticas, relacionado con
problemas complejos, a partir del rol de los agentes y los objetivos conflictivos
que defienden en al menos dos coaliciones, donde el conflicto permanece a lo
largo de un periodo de tiempo (Sabatier y Weible, 2007).
Existen al menos tres
pilares del MCP: Los factores cognitivos, los factores contextuales y elementos
que ayudan a la articulación de estrategias para entender e influenciar el
proceso de política pública.
En cuanto a las
características cognitivas de los individuos en combinación con su entorno o
contexto son factores clave que configuran el proceso de política. Si bien los individuos son los agentes que crean o cambian las políticas,
la literatura sobre el proceso de políticas reconoce que los individuos actúan
en ámbitos colectivos.
Por lo tanto: primero se debe entender cómo funciona la
mente de los individuos como la base para poder entender cómo los individuos
actúan colectivamente. Bajo las limitaciones de la racionalidad limitada, los
metas de los individuos pueden reflejar sus creencias, intereses o afiliaciones
organizacionales
(Heclo, citado en Weible, Heikkila, De Leon y Sabatier,
2011, p. 4).
Los factores
cognitivos están: i) orientados a metas que se derivan de una variedad de
fuentes incluidos intereses, creencias, valores y filiaciones colectivas; ii)
limitados en su capacidad cognitiva para procesar una multiplicidad de
estímulos provenientes del contexto; iii) confiados en la heurística para
simplificar, entender, interpretar y responder a los estímulos entrantes; y iv)
afectados por sus emocione, como miedo y confianza, para el razonamiento,
focalización de la atención y toma de decisiones de comportamiento.
El comportamiento del
individuo no se aborda desde la acción racional orientada por metas
organizacionales sino por el contrario se apoya
en la psicología social y cognitiva. Las creencias y su sistema como elemento
cohesionador: creencias comunes y compartidas.
El modelo de individuo
y su sistema de creencias se describe en tres niveles: a) núcleo profundo; b) núcleo de política y
c) aspectos secundarios.
El primero implica las
creencias normativas y ontológicas básicas producto de la socialización; el
segundo, señala los compromisos normativos, percepciones causales básicas de la
coalición en el marco del subsistema: aglutina a los actores, élites de la política;
finalmente, el tercero indica las creencias que no abarcan todo el subsistema
expresadas como secundarias (seriedad del problema, importancia de ciertos
factores, preferencias políticas).
En cuanto a los
factores contextuales es importante destacar que influenciar
el proceso de la política no solo implica asunciones sobre los individuos, sino
que también los ubica en sus contextos individuales.
La mayoría de los
participantes en el proceso de política ya sean oficiales gubernamentales,
funcionarios públicos, o socios estratégicos de grupos de interés, los medios o
científicos, toman decisiones y dan forma a la política pública desde dentro de
los subsistemas de políticas.
Los subsistemas
agrupan participantes del proceso interesados en un aspecto específico de la
política en un territorio específico. Se asume que los asuntos de política son
altamente complejos por lo que requieren de un compromiso de largo plazo,
especialización y división de las responsabilidades. El subsistema debe operar
horizontal -política regional y nacional- y verticalmente -en articulación con
otros subsistemas- (Weible,
C., Heikkila, T., De Leon, P. y Sabatier, P. 2011).
Los subsistemas de
política no operan en el vacío, comprender el proceso de la política implica:
las reglas constitucionales básicas, condiciones físicas, la cultura y la
sociedad. Estas macro -condiciones son las conocidas como: “parámetros
relativamente estables”. Los subsistemas están incrustados en sistemas más
amplios.
En cuanto a los
factores que engrasan las ruedas del cambio, el MCP propone tres estrategias
para comprender e influir en el proceso de política: i) desarrollar un
conocimiento profundo en el subsistema de política; ii) invertir en redes; iii)
participar durante largos periodos de tiempo (Weible, C., Heikkila, T., De Leon, P. y Sabatier, P., 2011).
Para el primer caso,
si los individuos quieren alcanzar sus objetivos para influenciar el proceso de
la política deben desarrollar un conocimiento profundo sobre el subsistema de
política. Este conocimiento es entendido como “una familia” de condiciones en
continua evolución. Se identifican cuatro dimensiones clave del conocimiento
profundo hacia las cuales los individuos deben orientar sus esfuerzos mientras
intentan influenciar el proceso de políticas: a) conocimiento del propio
sistema de creencias; b) conocimiento analítico; c) conocimiento local de
espacio y tiempo; y d) conocimiento de las condiciones de otros subsistemas.
En el segundo caso, la
construcción de redes, el influir en el proceso de política requiere la
interacción colectiva (menudo conocidos como dilemas de acción colectiva). La
segunda estrategia para influir en el proceso de políticas es desarrollar redes
de relaciones para superar estos dilemas de acción colectiva que surgen en los
subsistemas de políticas. En este espacio también se da el intercambio y
adquisición de recursos que puede ser información o dinero y se equipara con el
acceso a la autoridad.
En el tercer caso, participación
por periodos prolongados de tiempo: debido a la necesidad de desarrollar
conocimiento y redes, la recomendación final es permanecer involucrado en el
subsistema por largos periodos de tiempo. El modelo analítico del MCP se presenta
en el diagrama de flujo.
Uno de los objetivos
centrales del MCP es contribuir a entender el cambio o la estabilidad de una
política. Las investigaciones permitirán tener un conocimiento detallado acerca
de la naturaleza y causa del cambio en las políticas dentro y a través de los
subsistemas de política. Derivado de las investigaciones también se ha
observado que muchas políticas públicas y programas se mantienen estables por
periodos largos de tiempo y otras son sujetas a periodos dramáticos y no
incrementales de cambio (Jenking-Smith et al.,2017 pp.144-147).
El MCP se enfoca en la dirección de la
evolución de la política y distinguen entre cambios menores (Minor Policy Change)
y Cambios mayores (Major Policy Change). Además, señala cuatro caminos que llevan
a un cambio de política (Policy Change):
A) atribuido a alguna fuente externa (choques externos, perturbaciones incluidos
eventos fuera del control de los participantes del subsistema de política y que
involucre cambios en las condiciones socioeconómicas, cambios de régimen,
productos de otros subsistemas, y eventos extremos como una crisis y
desastres).
Los eventos aumentan la probabilidad de un cambio de política mayor
pero que requeriría uno o varios factores habilitantes, incluidos elevado
atención pública y política, cambio de agenda siendo más importante la
redistribución de los recursos de las coaliciones y la apertura - cierre de
lugares de política. También se debe considerar la movilización de la coalición
minoritaria para explotar el evento externo proponiendo por ejemplo nuevas
narrativas que atraigan la atención a favor de cursos de acción y de atracción
de nuevos actores;
B) cambios mayores puede surgir de cambios internos que i) ocurran dentro del límite territorial y/o área tropical del subsistema y ii) son probablemente más afectados por el subsistema de actores (incluyen crisis, fiascos políticos, escándalos y fallas que probablemente influyan en las creencias y aumenta la atención a ciertos programas del gobierno); iii) políticas orientas al aprendizaje, que sean efectivas de manera incremental sobre extensos periodos de tiempo. Y iv) acuerdos y cooperación para cambios de política, aquí se identifican nueve prescripciones para fomentar las negociaciones: un punto muerto "lastimoso", composición representativa, liderazgo, regla de decisión por consenso, financiación adecuada, compromiso de negociar, un enfoque en cuestiones empíricas, confianza y falta de lugares alternativos.
Diagrama de flujo del Marco de
Coaliciones Promotoras
Fuente: traducción
libre de Jenking-Smith et al.,2017 p.143
La versión original de
MCP ofrece dos hipótesis para el cambio de política, enfocado en eventos
externo y cambio de poder. Recientemente en Jenking-Smith et al.,2017, se
presenta una fusión de los cuatro caminos de cambio de política en dos.
Cambio de política
Hipótesis 1: significativas
perturbaciones externas en el subsistema, significativas perturbaciones
internas en el subsistema, políticas orientadas al aprendizaje, negociación de
acuerdos o alguna combinación de esto es necesaria pero no es una suficiente
fuente de cambio en los atributos del núcleo de políticas de un programa de
gobierno.
La segunda hipótesis está
relacionada a la influencia de la coalición in el subsistema, cambios políticos
mayores y subsistemas de política anidados.
Cambio de política
Hipótesis 2: los atributos básicos de
política de un programa gubernamental en una jurisdicción específica no serán
revisados significativamente siempre y cuando la coalición de defensa de
subsistemas que instaló el programa permanezca en el poder dentro de esa
jurisdicción, excepto cuando el cambio sea impuesto por una jurisdicción
jerárquicamente superior (Jenking-Smith et al.,2017 pp.144-148)
Que en nuestro caso se
adapta de la siguiente forma:
· Significativas
perturbaciones externas en el subsistema de la política pública de seguridad
del Gobierno de El Salvador basada en el populismo punitivo con el plan mano
dura y mano súper dura, significativas perturbaciones internas en el
subsistema, políticas orientadas al aprendizaje, negociación de acuerdos o
alguna combinación de esto es necesaria pero no es una suficiente fuente de
cambio en los atributos del núcleo de políticas de un programa de gobierno.
· Los
atributos básicos de política del programa gubernamental “mano dura” y “súper
mano dura” no serán revisados significativamente siempre y cuando la coalición
de defensa de subsistemas que instaló el programa permanezca en el poder dentro
de esa jurisdicción, excepto cuando el cambio sea impuesto por una jurisdicción
jerárquicamente superior.
Esta
investigación busca establecer un marco analítico para explicar el cambio de
las políticas, relacionado con problemas complejos, a partir del rol de los
agentes y los objetivos conflictivos que defienden en al menos dos coaliciones,
donde el conflicto permanece a lo largo de un periodo de tiempo Weible, C., y
Sabatier, P. (2007).
En
este trabajo ha utilizado fuentes de información cuantitativas y cualitativas.
Se aplican técnicas documentales, de recopilación de datos e información de diversas
fuentes tales como estudios especializados sobre el origen de la violencia en
el país, paper sobre la violencia de
las pandillas, fuentes secundarias mediante consulta de documentos cuyo origen
son las ciencias sociales e históricas, fuentes periodísticas y entrevistas
públicas de diversas autoridades y personajes de interés público.
Entre
las fuentes consultadas, se destaca información del gobierno salvadoreño
obteniendo acceso a datos, informes, presentaciones, evaluaciones del Consejo
Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia (CNSCC) ente catalizador del
proceso de formulación de la política de seguridad ciudadana.
A continuación, se desarrolla el caso de estudio
iniciando con el planteamiento del problema público desde el enfoque ecológico
junto al proceso de política de seguridad pública con el plan mano dura y súper
mano dura entre 1996-2018, seguido del estado de la opinión pública inicial.
Luego se presenta la descripción del modelo analítico del MCP aplicado al caso
salvadoreño y se finaliza con una valoración de la hipótesis de cambio de
política asociada al cambio de gobierno.
El
complejo caso de la violencia criminal en El Salvador.
El problema
Cruz (2003) señala que la
violencia que afecta a El Salvador en la postguerra es producto de una
conjunción de varios tipos de causas. La construcción social de la violencia
según las causas estructurales identificadas: la desigualdad socioeconómica, la
historia de la construcción del Estado salvadoreño y la cultura de la violencia.
Estas causas constituyen la base para que las consecuencias de la guerra como
el aprendizaje universal de la violencia, circulación de armas, venganza
diferida y otros factores como la debilidad institucional y el consumo
extensivo de alcohol y drogas, hayan llevado al país a ser uno de los más violentos
del hemisferio.
Cruz y Carranza (2006)
desde un enfoque ecológico, adoptado por la Organización Mundial de la Salud
para abordar la complejidad del fenómeno de la violencia , y con un esquema de
Cruz (2005) señalan que el fenómeno de las maras no puede comprenderse sin al
menos reconocer estas condiciones: a)
procesos de exclusión social; b) cultura de violencia; c) crecimiento urbano
rápido y desordenado; d) migración; e) desorganización comunitaria; f)
presencia de drogas; g) dinámica de la violencia; h) familias problemáticas; i)
amigos o compañeros miembros de pandillas y j) las dificultades de construcción
de identidad personal.
Cuadro1:
Los factores asociados a las maras centroamericanas en el modelo ecológico
Fuente: Cruz (2005) citado en Cruz y Carranza, 2006
p.138.
El fenómeno de la
violencia generada por las pandillas ha mutado, el modelo de la ruta de la
violencia colectiva de Concha-Eastman como parte del estudio sobre las maras en
El Salvador en 2001 señalo:
La
violencia juvenil colectiva nace de las condiciones familiares y del contexto
socioeconómico en el que se desenvuelven los niños y adolescentes; en esos
entornos prevalecen la conflictividad y el uso de la violencia, los cuales son
sufridos por los miembros familiares más jóvenes de forma directa (como
víctimas) o indirecta (como testigos). Dichos ambientes pueden dar pie a grupos
juveniles que en el peor de los casos constituyen una especie de “molestia
social”, esto es, jóvenes que en situación grupal alteran el orden y la paz
urbana a través de comportamientos que pueden llegar a ser incómodos para el
resto de ciudadanos, pero que no llegan a constituir delitos o una agresión
física hacia otras personas (citado en Cruz y Carranza, 2006 pp. 144-145).
Esos grupos juveniles
pueden evolucionar a lo que se da en llamar “barras” y son capaces de cometer
delitos menores como los robos, los hurtos, y a participar en procesos de
violencia grupal como las riñas en donde son posibles las agresiones y las
lesiones físicas hacia otras personas. Las barras pueden dar lugar a las
pandillas juveniles, en este caso las maras centroamericanas, las cuales son
capaces de cometer delitos de mayor gravedad e impacto en la sociedad:
homicidios, asaltos a mano armada, violaciones y lesiones.
Finalmente, la ruta
de la violencia juvenil colectiva puede llevar a los grupos de crimen
organizado, los cuales son responsables del nivel más intenso de crimen y
violencia. Ya no sólo son capaces de cometer delitos muy graves como los
homicidios y las violaciones, sino que además tienen la capacidad de organizar
toda la dinámica grupal en torno a los propósitos expresamente criminales como
parte de una economía criminal. Los grupos que controlan las redes de drogas,
armas y trata de personas se encuentran en este último nivel de la ruta de la
violencia (Cruz y Carranza, 2006 pp. 144-145).
Martinez (2018) señala
que las maras o pandillas, son los principales actores criminales que operan en
El Salvador, han crecido durante los últimos 15 años hasta contar con alrededor
de 60.000 miembros activos y un «colchón» social de unas 500 000 personas, los
cuales representan casi un 8 % del total de la población total, estimada en
unos 6,5 millones según datos del Programa de las Naciones Unidas para el
desarrollo (PNUD).
Desde 2003, los gobiernos
del FMLN y ARENA han lanzado diferentes planes anti-pandillas enfocados en la
desarticulación de las pandillas a través del encarcelamiento masivo de sus
miembros y en el uso de operativos conjuntos de agentes policiales y militares
con el fin de recuperar el territorio con mayor presencia de estos grupos.
Figura 1: La ruta de la violencia
juvenil colectiva
Fuente: Santacruz y Concha-Eastman (2001) retomado en
Cruz y Carranza, 2006 p.145.
Rojas
(2012) señala que en el tema de violencia el énfasis está puesto en los índices
de criminalidad y en el terrorismo. En el caso de Latinoamérica hay gran
preocupación por la delincuencia, principalmente por la tasa de mortalidad por
homicidios, la presencia de maras o pandillas y en el costo económico que
representa la violencia para el Estado.
En
el caso salvadoreño, la administración de Francisco Flores lanzo el plan Mano
Dura como punta de lanza de la política de seguridad pública. Un extracto de su
mensaje inicial menciono:
•
Este
día 23 de julio [2003] he instruido a la Policía Nacional Civil y la Fuerza
Armada a que conjuntamente rescaten estos territorios y pongan bajo las rejas a
los líderes de estas pandillas.
•
Esta
operación que se llama “Mano Dura” busca la desarticulación de las pandillas y
la encarcelación de sus miembros.
•
Las
bandas criminales han descendido a peligrosos niveles de degradación moral y
barbarie. Todos hemos conocido de decapitaciones, mutilaciones, actos satánicos
y descuartizamientos cometidos contra menores, ancianos y mujeres indefensas.
Es hora de liberarnos de este flagelo.
•
Estamos
convencidos que el conjunto de medidas que estamos proponiendo le darán a la
sociedad salvadoreña instrumentos necesarios para pelear esta batalla contra los
criminales y su terrorismo delincuencial.
Mensaje emitido en cadena de radio y televisión por el
presidente de la República, Francisco Flores, durante el anuncio de la
Operación “Mano Dura” contra las pandillas.
Dos
gobiernos de ideología conservadora Francisco Flores 1999-2004 y Antonio Saca
2004-2009, diseñaron una política de seguridad pública con un enfoque populista
punitivo llamado “mano dura” y “mano súper dura” que creo y consolidó un núcleo
de creencias duro, un núcleo de política y de aspectos secundarios
El
populismo punitivo se refiere a cuando el uso del derecho penal por los
gobernantes aparece guiado por tres asunciones: que mayores penas pueden
reducir el delito; que las penas ayudan a reforzar el consenso moral existente
en la sociedad; y que hay unas ganancias electorales producto de este uso
(Bottoms,1995 p.39 citado en Larrauri, 2006).
La violencia y la
criminalidad fue asociada no solo al crimen organizado sino también a la
violencia generada por grupos de pandillas, en particular los homicidios. Por
ejemplo, entre enero 2004 a julio 2014 se contabilizaron alrededor de 37,482
homicidios en todo el país.
Los elevados niveles de
violencia y delincuencia se ven reflejados no solo en la percepción de
inseguridad de la gente sino en lo más importante, la tasa de homicidios
promedio en la última década 56.6 por cada 100,000 habitantes demostrando lo
pertinente del problema.
Los picos de violencia
medido por el número de homicidios tienen su contexto histórico, las olas de
deportaciones criminales y los planes de seguridad que se estaban implementando
en ese momento.
El pico más alto de violencia (1994-2000) está relacionado con
el aumento de la criminalidad durante el pos conflicto y el alto número de armas
en circulación después de la guerra; el segundo pico (2005-2006) coincidió con
un auge en las deportaciones criminales desde EE. UU., muchos de ellos miembros
de pandillas; el tercer pico (2009-2011) se dio en un contacto de expansión de
las pandillas tras los diferentes planes de “mano dura”, seguido de una notable
reducción de homicidios que se atribuye a la llamada “tregua entre pandillas”;
el auge de violencia más reciente se dio entre 2014 y 2015, como respuesta de
estos grupos criminales al fracaso del proceso de la “tregua” (Martinez 2018,
p.4).
Según Peñate et al
(2016), el costo de la violencia asciende a 16% del PIB desglosado de la
siguiente forma: el robo y extorsión a personas y viviendas ,5.2%; costo de
oportunidad por a producción e inversión no ejecutada, 4.8%; costos médicos por
atender los lesionados por actos violentos,3.1%; Gasto del gobierno para
combatir, prevenir o controlar la violencia 2,3%; y agentes económicos privados
gastaron 0.7% para evitar ser víctimas de violencia. Cifra comparable con las
remesas que representan el 17.08% del PIB.
Luego
con dos gobiernos de ideología de izquierda Mauricio Funes 2009-2014 y Salvador
Sánchez Cerén 2014-2018 se ha dado un tránsito hacia un nuevo núcleo de creencias,
no sin vaivenes en su núcleo de políticas y de sus aspectos secundarios.
A
continuación, se presenta una línea temporal sobre la evolución del subsistema
de la política pública de seguridad entre 2003-2018
Evolución de
Respuesta política, judicial y operativa al problema publico
|
1995
|
JUNIO
|
Administración
Armando Calderón Sol
|
1996
|
MARZO
|
Ley contra la
delincuencia y el crimen organizado
|
1997
|
FEBRERO
|
Declarada
inconstitucional
|
2002
|
|
Honduras:
Presidente Ricardo Maduro anuncia plan Libertad Azul (antimaras)
|
2003
|
JUNIO
|
Administración de
Francisco Flores: Introducción en la agenda política
|
JULIO
|
Inicio de Plan Mano
Dura: inicio de populismo punitivo
Mega operativos, redadas masivas, presentación a la prensa y campañas
mediáticas para presionar a la oposición política para aprobación de leyes
antipandillas con castigos y penas severas incluyendo juzgar a niños como
adultos y más recursos financieros.
|
OCTUBRE
|
1era. Ley Antimaras
(uso de recurso del diablo)
|
|
Justificación: el
40% de los homicidios lo comenten las maras: Opinión pública a favor de Mano
Dura
|
Fuerte publicidad y
campaña mediática
|
Guatemala: Plan
escoba (antimaras)
|
2004
|
ABRIL
|
2da. Anti marras:
Ley para el combate de las actividades delincuenciales de grupos o de
asociaciones ilícitas especiales
|
JUNIO
|
Administración de
Antonio Saca
|
AGOSTO
|
Inicio de Plan
Súper Mano Dura: reafirmación de populismo punitivo. Continuación
de arrestos masivos, campaña mediática a favor de la represión de las
pandillas, iniciativa de creación de juzgados especializados.
|
JUNIO
|
Declarada
inconstitucional 2da ley
|
SEPTIEMBRE
|
Ley especial contra
actos de terrorismo LECAT y criminalización de la protesta social
|
|
Comité derechos de
niño ONU llama a derogar 2da ley antimaras que juzga a niños como adultos.
|
Buro de
investigación federal de EE.UU FBI crea fuerza de tarea conjunta con países
del triángulo norte de Centroamérica
|
2005
|
|
Política de
prevención: Plan Mano Amiga y Mano extendida
|
La represión es
prioridad ; intensiva publicidad y campaña mediática; nuevo discurso con énfasis en el vínculo de
las maras con el crimen organizado.
|
2006
|
JUNIO
|
movilización de
arrestos masivos hacia la prevención.
|
2007
|
ENERO
|
3era. Ley antimaras
: Ley contra crimen organizado de realización compleja
|
FBI crea Centro
antipandillas transnacional que incluye a Guatemala, Honduras y El Salvador
|
2008
|
|
Plan Anti-delincuencial
Sarissa (2008)
|
2009
|
JUNIO
|
Administración
Mauricio Funes
|
|
Declaración de
inicial compromiso con estrategia antipandillas alternativa, basada en la
prevención
|
Declarada
inconstitucional 3era Ley antipandillas
|
Quema de microbús
donde murieron 17 personas
|
2010
|
JUNIO
|
Retorno a populismo
punitivo
|
SEPTIEMBRE
|
4ta. Ley
antipandillas: Ley de proscripción de pandillas y organizaciones de
naturaleza criminal.
|
2011
|
|
FBI declara que 32
estados de EE.UU existen pandillas
|
2012
|
|
Se sustituye parte
del gabinete de seguridad incluyendo a militares en situación de retiro al
frente de la Policía y del ministerio de Justicia y Seguridad
|
MARZO
|
Se inicia un
proceso de pacificación denominado Tregua, auspiciado implícitamente por el
gobierno apoyado en la OEA y una parte de la iglesia católica.
|
2013
|
|
Juez de EE.UU: MS13
es declarada una organización criminal transnacional
|
MAYO
|
Se declara
inconstitucional nombramiento de militares en retiro al frente de
instituciones de seguridad pública/ nombramiento de nuevas autoridades
|
Iglesia católica
critica la "Tregua" tomando distancia del planteamiento inicial
|
|
Introducción de la
política de "Puño de Hierro" combinado con prevención y en contra
de continuar con la Tregua
|
2014
|
JUNIO
|
Administración
Salvador Sánchez Cerén
|
SEPT
|
El Consejo Nacional
de Seguridad Ciudadana y Convivencia (CNSCC) fue creado por decreto ejecutivo
el 29 de septiembre de 2014, como una instancia amplia, plural y permanente
de promoción y facilitación del diálogo y la concertación alrededor de las
políticas públicas relacionadas con la justicia, seguridad ciudadana y
convivencia.
|
2015
|
ENERO
|
En enero de
2015 fue presentado el Plan El Salvador Seguro PESS, un plan integral y
flexible que propone 124 acciones identificadas según su nivel de prioridad
en el corto, mediano y largo plazo.
Inicio de
implementación de programas de PESS
|
Disposiciones
especiales en delitos cometidos contra la vida, integridad personal, libertad
individual y autonomía personal, de los miembros de la policía nacional
civil, miembros de la fuerza armada, personal penitenciario, fiscales y
jueces
|
MAYO
|
El Consejo Nacional
de Educación (CONED) fue creado por decreto ejecutivo el 11 de mayo de 2015.
Es una instancia consultiva de diálogo y concertación, en materia de
educación. Su composición es amplia, plural, permanente y con autonomía para
el cumplimento de sus objetivos y atribuciones.
|
NOVIEMBRE
|
Ley de Contribución
Especial para la Seguridad Ciudadana y Convivencia.
|
Ley de Contribución
Especial a los Grandes Contribuyentes Para el Plan de Seguridad Ciudadana.
|
2016
|
FEBRERO
|
Creación de Consejo
Nacional de Sustentabilidad Ambiental y Vulnerabilidad CONASAV
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ABRIL
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“Disposiciones
Especiales Transitorias y Extraordinarias en los Centros Penitenciarios,
Granjas Penitenciarias, Centros Intermedios y Centros Temporales de
Reclusión”
|
JUNIO
|
El 22 de junio de
2016, el CONED hizo la entrega oficial del Plan El Salvador Educado al
presidente de la República, Salvador Sánchez Cerén. Este es el primer
producto creado por el CONED y que es el reflejo del consenso en la
formulación de políticas públicas de los distintos sectores de la sociedad
salvadoreña.
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2017
|
DICIEMBRE
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Evaluación de
y desafíos del Plan El Salvador Seguro PESS
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2018
|
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Seguimiento
de implementación de PESS
|
Fuente: elaboración propia basado en diversas fuentes.
En junio de 2002, la
delincuencia (30.8%), el desempleo (23%) y la pobreza (18.3%) eran los
principales problemas que afectan al país; además la opinión de los encuestados
señala que la delincuencia ha aumentado (58.7%); los resultados del plan de
combate a la delincuencia son pocos (42.5%); la principal tarea de próximo
gobierno será crear empleos (31.8%), combatir pobreza (25.9%) y combatir el
crimen (16.2%) (IUDOP, 2002).
En
2003, la delincuencia, según la opinión pública, ha aumentado (76.3%); un
sentido mayoritario (54%) no desearía migrara otro país y aquellos que si
migrarían su razón es mejorar económicamente (34.7%) y mejorar, prosperar
(27.7%) %)
(IUDOP, 2003).
En
2004, el principal logro de la administración flores fue mejora/construcción de
carreteras (49.7%) en contraposición a combate a la delincuencia/plan mano dura
(12.6%) (IUDOP,
2004).
El principal problema del
país es la delincuencia (29.8%), desempleo (18.4%), pobreza (14%), Maras (13%);
No desearían migrar (52.9%); el principal logro inicial de la administración de
Antonio Saca es la disminución de la delincuencia (30.5%) en contraste el
combate a las maras (3.8%) IUDOP (2004a)
A la pregunta sobre el
efecto de reformas legales en el problema de la delincuencia generado por las
maras, opinan los salvadoreños que va a disminuir (53.3%) y va a seguir igual
(30.4%); el problema de las maras ha disminuido (52.1%) y sigue igual (34.5%)
con el nuevo gobierno; el problema de los centros penales (riñas, muertes, hacinamientos)
podrá resolver el gobierno de Antonio Saca, Si (61.9%) IUDOP (2004a).
El principal problema del
país es el desempleo (22.8%) y la pobreza (20.6%), delincuencia (19.8%), maras
(6.8%); el principal fracaso en el primer año de gestión de Antonio Saca fue el
Alto costo de la vida (15.4%), Maras (2.1%), incremento de homicidios y crimen
(3.2%); plan súper mano dura (2.8%); la delincuencia con el actual gobierno ha
disminuido (45%) ha aumentado (34.8%) y sigue igual (20.2%); los salvadoreños
creen que el plan súper mano dura está contribuyendo a reducir la delincuencia producida por las
maras Mucho (36.6%), Algo (25.7%), Poco
(23.2%) y Nada (14.5%) IUDOP (2005).
El primer gobierno con
ideología de izquierda de Mauricio Funes 2009-2014 se enfocó en crear una
política de seguridad basada en concepto como: “Justicia, Seguridad y
Pacificación” que inicio una transición en el núcleo de creencias y en el
núcleo de política del subsistema pero que por diversos motivos no logro gestar
una nueva coalición dominante abocando al fracaso relativo.
El segundo gobierno con
ideología de izquierda de Salvador Sánchez Cerén 2014-2018 ha construido una
nueva política de seguridad pública basada en ideas como “Seguridad, Justicia y
Convivencia”. Esta administración ha iniciado la transición hacia un nuevo
núcleo de creencias, un nuevo núcleo de políticas y de aspectos secundarios que
aún no logran consolidar una nueva coalición hegemónica por diversos motivos.
Un extracto de el Plan El
Salvador Seguro señala que el problema es la inseguridad:
“La
sociedad salvadoreña se encuentra afectada por elevados niveles de violencia,
criminalidad y miedo que restringen la libertad de las personas, afectando su
calidad de vida y la convivencia armónica, limitando sus opciones de desarrollo
humano y erosionando el Estado de Derecho y la democracia.
Los
históricos niveles de exclusión y vulnerabilidad social; los patrones
culturales que toleran, normalizan y reproducen la violencia; la debilidad
institucional que provoca impunidad; la ausencia de una visión compartida sobre
cómo enfrentar esta problemática, junto con la dispersión de iniciativas, han
estimulado el establecimiento, la complejidad y la reproducción de las
expresiones criminales y violentas en nuestra sociedad” (Plan El Salvador
Seguro pp. 2-4.)
Como solución al problema
público, el plan busca desarrollar políticas publicas enfocadas en: i) prevención de la violencia; ii)
persecución penal; iii) rehabilitación y reinserción; iv) atención y protección
de víctimas; y v) fortalecimiento institucional.
Es un plan de carácter “integral
y flexible” que consta de cinco ejes y ciento veinticuatro acciones
prioritarias, urgentes, de corto, mediano y largo plazo, para enfrentar la
violencia y la criminalidad, garantizar el acceso a la justicia y la atención y
protección a víctimas.
El Plan se orienta a “lograr”
las cinco “grandes transformaciones”: i) mejorar la vida de las personas en los
territorios para reducir la incidencia e impacto de la violencia y el crimen;
ii) contar con un sistema de investigación criminal y justicia penal articulado
y efectivo que goce de la confianza de la ciudadanía; iii) cortar la influencia
de grupos criminales en centros de privación de libertad y garantizar el
cumplimiento de la pena en espacios y condiciones adecuadas para la
rehabilitación y la reinserción con estricto apego a la ley; iv) disponer de un
marco legal y de una oferta institucional que garantice la atención integral y
la protección a las víctimas con el fin de reducir el impacto de la violencia y
criminalidad; v) contar con una institucionalidad coherente y proba que aborde de
manera articulada y efectiva la violencia y la criminalidad y goce de la
confianza ciudadana.
El Plan, según sus
autores, tiene alcance nacional, no obstante, se focalizará en un primer
momento en 50 municipios que han sido definidos a partir del diagnóstico
elaborado por el CNSCC. El Plan es
“integral” y “da respuesta” a los factores estructurales de la violencia y
criminalidad. En este sentido, incorpora acciones que prevén resultados
concretos en el inmediato (6 meses), corto (2 años), mediano (5 años) y largo
plazo (10 años). Focaliza su implementación en aquellas acciones que, bajo un
enfoque de progresividad, permiten obtener un impacto sobre las personas y
sobre los resultados.
La administración de
Salvador Sánchez Cerén, del partido de gobierno FMLN, también ha promovido
acciones alternativas a las estrictamente represivas bajo el amplio paraguas de
la «prevención de violencia «como la construcción de espacios lúdicos para
jóvenes en riesgo o centros de atención a víctimas, lo cual ha permitido un
abordaje un poco más integral de la problemática de seguridad en los últimos
años. No obstante, ninguna de las políticas implementadas hasta la fecha ha
sido capaz de reducir de forma sostenible los niveles de violencia por más de
dos años consecutivos (Martinez, 2018, pp. 3-5).
Se
presenta a continuación el desglose del modelo analítico del MCP para el caso
de la política de seguridad en particular el populismo punitivo basado en el
plan mano dura y mano súper dura y plan El Salvador seguro y conexos.
Se
configuran dos Coaliciones Promotoras: i) Coalición pro-populismo punitivo; y
ii) Coalición Pro- resocialización/punitivo. El
Subsistema de Política es incipiente ya que existe insatisfacción frente al
tratamiento del problema de la violencia.
Alcance
territorial está delimitado al debate sobre la seguridad humana, la seguridad
ciudadana y la seguridad pública de la población donde compiten los sistemas de
creencia. Alcance sustantivo: contraste y oposición entre una política
represiva y punitiva versus una política de seguridad ciudadana y convivencia
social.
Coalición
Hegemónica o dominante: Gobiernos conservadores; Partido político ARENA;
Periodistas pro mano dura; Asociaciones empresariales pro mano dura; Partido
político GANA; grupo de Comisionados de PNC; grupo de Jueces; Medios de
comunicación tradicionales
Incipiente
Coalición alternativa o minoritaria: Partido político FMLN; Investigadores;
Universidades; ONG especializadas en derechos humanos; países que brindan cooperación
internacional; grupo de Comisionados de PNC; grupo de Jueces; Alta jerarquía de
la iglesia católica del país; Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos de El Salvador; UNICEF; ONU_DDHH; ACNUR; Medios de comunicación no tradicionales.
Coalición
pro-populismo punitivo.
Núcleo
duro de creencias: "A lo largo y ancho del país pandillas criminales
llamadas maras se han posesionado de una enorme cantidad de barrios y colonias
para cometer numerosos y terribles crímenes". Son una amenaza para todos
los salvadoreños. "Las bandas criminales han descendido a peligrosos
niveles de degradación moral y barbarie".
Núcleo
político de creencias: Se debe aplicar políticas de seguridad pública con un
claro enfoque punitivo con predomino de represión, castigo e incapacitación de
los delincuentes.
Creencias
secundarias / Aspectos secundarios: "Se debe procurar la desarticulación
de las pandillas y la encarcelación de sus miembros. Prohibición de pertenecer
a pandillas criminales. Por su edad no dejan de ser criminales. Se debe
utilizar nuevos marcos legales; crear nuevos operadores de justicia; reforzar
la acción policial y la utilización del ejército en labores de seguridad
pública mediante la militarización del patrullaje y la vigilancia; mejorar el
control y vigilancia de las penitenciarías; y apoyar a la fiscalía en el
proceso judicial.
Coalición
Pro- resocialización
Núcleo
duro de creencias: " La sociedad salvadoreña se encuentra afectada por
elevados niveles de violencia, criminalidad y miedo que restringen la libertad
de las personas, afectando su calidad de vida y la convivencia armónica,
limitando sus opciones de desarrollo humano y erosionando el Estado de Derecho
y la democracia".
Núcleo
político de creencias: Se debe aplicar políticas de seguridad pública con un
enfoque de resocialización de los delincuentes. Combinando prevención de la
violencia; persecución penal; rehabilitación y reinserción; atención y
protección de víctimas; y fortalecimiento de las instituciones del Estado.
Creencias
secundarias / Aspectos secundarios: "Los históricos niveles de exclusión y
vulnerabilidad social, los patrones culturales que toleran, normalizan y
reproducen la violencia, la debilidad institucional que provoca impunidad, la
ausencia de una visión compartida sobre cómo enfrentar esta problemática junto
con la dispersión de iniciativas han estimulado el establecimiento, la
complejidad y la reproducción de las expresiones criminales y violentas en
nuestra sociedad.
Se busca desarrollar políticas publicas enfocadas en: i) prevención de la violencia; ii)
persecución penal; iii) rehabilitación y reinserción; iv) atención y protección
de víctimas; y v) fortalecimiento institucional”.
- 1. Atributo
básico del área del problema y distribución básica de los recursos naturales
Existe un grave problema
público de seguridad ciudadana asociado a las pandillas ya que estas
organizaciones criminales ejercen una fuerte incidencia criminal en diversas
poblaciones y sectores de El Salvador. La coalición dominante con el control
del gobierno central configuro una política de seguridad populista punitiva que
no busca la resocialización sino la incapacitación del delincuente.
- 2.
Valores socioculturales fundamentales y
estructura social
La sociedad salvadoreña
es conservadora, religiosa, con baja participación cívica, marcadas
desigualdades socioeconómicas, territoriales, de género, de identidad entre
otras. El influjo de la migración las remesas dinamizan la vida social y
cultural de amplias poblaciones, la economía no logra absorber a la población
en edad laboral ampliando las brechas de desigualdad y reforzando círculos de
pobreza, marginación, exclusión y violencia.
- 3.
Estructura constitucional básica (reglas/normas)
social
El país posee un Estado unitario centralizado, con cierto
grado de descentralización funcional y territorial que se concreta en
Instituciones Autónomas o de los municipios. Los espacios de coordinación
horizontal son: (a) Secretarías de la Presidencia, (b) Coordinaciones
inter-organizacionales (Ministerios, Entes públicos descentralizados,
Instituciones del Sector Público, Secretarias de Estado e Instituciones
Oficiales Autónomas) y (c) Gabinetes de Gestión.
El plan mano dura y súper mano dura fue implementado
por el Órgano Ejecutivo a través de la policía, la dirección de centros penales
y el ministerio de seguridad y justicia en coordinación del ministerio público
además de la aprobación de leyes en la Asamblea Legislativa.
El Estado, a través del Órgano Ejecutivo, la Asamblea
Legislativa, el Órgano Judicial, el Ministerio Público y los Gobiernos Locales
son los responsables de implementar el Plan El Salvador Seguro en asocio con
las iglesias, la empresa privada, los medios de comunicación, las
organizaciones de la sociedad civil y la comunidad internacional.
- 1.
Cambios en las condiciones socioeconómicas
Importantes flujos
migratorios, profundo cambios económicos y sociales junto a un complejo proceso
de posguerra fueron el contexto de un creciente problema de violencia y de
criminalidad en la sociedad salvadoreña.
- 2.
Cambios en la opinión pública
Entre la población se
reconoce que la delincuencia común mutó convirtiendo en delincuencia organizada
local, urbana y rural, nacional, transnacional para tener en el momento actual
rasgo de crimen organizado lo que es un serio problema de seguridad humana y
ciudadana. Afecta directamente a la mayoría de la población conculcando sus derechos,
pero es más sensible en el ánimo y opinión de minorías afectadas indirectamente.
- 3.
Cambios sistémicos en la coalición
gobernante
Cambios en el
énfasis de la política de mano dura hacia la mano súper dura; nuevas leyes
antipandillas, ley antiterrorismo; criminalización de la protesta social;
creación de campañas mediáticas a favor de la mano dura y la utilización del
recurso del diablo; inclusión de programas de prevención, programas de
rehabilitación, programa de reinserción focalizados y de corto alcance.
- 4.
Cambio en otros subsistemas de política
pública
Los efectos de los
delitos y el uso de la violencia por parte de los grupos criminales y de la
acción del Estado en su ampliación de las políticas de seguridad inciden y se
solapan en otros subsectores como la actividad económica, el sistema de salud público,
el sistema de educación público, las finanzas del Estado, entre otras.
- 1. Grado
de consenso necesario para un cambio importante de políticas
La política pública de
seguridad basada en el populismo punitivo como resultado de la coalición
hegemónica o dominante durante el periodo 2003-2009, gozo de la aprobación de
la opinión pública para “castigar” a los grupos señalados de delincuentes y
criminales, sin embargo, en el transcurso del tiempo, los difusos resultados de
la política de seguridad y el siempre voluble estado de ánimo de la opinión
pública influenciado por campañas
mediáticas en telenoticieros y la prensa escrita sobre hechos de violencia
cotidianos, sin castigo e impunes dividió la percepción ciudadana.
- 2.
Apertura del sistema político
El país presenta cierta
inestabilidad del sistema político debido al presidencialismo, fragmentación
del parlamento dado un multipartidismo y ciertos rasgos polarizantes que hace
lento el dialogo, negociación y pactos políticos, falta de capacidad técnica en
los gobiernos para analizar la evolución del problema público.
- 3.
Restricciones y Recursos de los actores
del subsistema
1. Restricciones:
Política de seguridad
basadas en populismo punitivo unilateral del gobierno de turno que utiliza
represión, castigo con menor prevención o rehabilitación está falto de apoyos,
consensos, pactos políticos y recursos financieros para llevar a cabo su
propuesta.
El Plan mano dura y súper
mano dura no logro constituir un marco legal, operadores de justicia,
coordinación interinstitucional y apoyo de la sociedad civil.
El Plan El Salvador
Seguro ha contado con cierto consenso y legitimidad de diversos actores
participantes del subsistema, ha obtenido recursos financieros para iniciar la
aplicación del plan, pero con diversas restricciones debido a el discurso polarizado
de la oposición política de la coalición pro-populismo punitivo.
2. Recursos
Se dio un control del
Gobierno e instituciones estatales por parte de Coalición Dominante; alianzas
políticas de Derechas en la Asamblea Legislativa; apoyo coyuntural de la
Izquierda; lobby empresarial pro" mano dura"; campaña mediática a
favor de mano dura y en contra de pandillas; uso del recurso del diablo (exacerba el miedo de que los opositores ganen,
motiva a los actores a alinearse y cooperar con los aliados) para aprobar
cuatro leyes antipandillas de las cuales tres han sido declaradas
inconstitucionales según la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia.
Policía Bróker:
Mediadores designados por pandillas, enlaces no oficiales de las autoridades,
personeros de Organización de Estados Americanos OEA, periodistas, embajadores
de países amigos, universidades, personajes religiosos, y Organizaciones no
gubernamentales.
Choques
externos: existen tres momentos temporales:
i) históricos, como la deportación de
personas con historial delincuencial desde EE. UU que nutrió a la delincuencia
común, la convirtió en delincuencia organizada nacional-transnacional y
actualmente tiene rasgo de crimen organizado, afectando con violencia los
derechos y libertades de amplias poblaciones;
ii) actuales, ya que luego de los
efectos de la guerra civil, el tránsito a la democracia, las reformas económicas
sin reformas sociales reconfiguro la desigualdad, creo escasas oportunidades de
ascenso social, ensancho la pobreza, aumento la marginación y exclusión social
crean nuevas cadenas de violencia y criminalidad. La niñez, la juventud y la
población joven tiene limitado menú de opciones de ascenso social enfrentando
la dicotomía de unirse a la cadena de violencia o huir;
iii) proyecciones
futuras, la política antinmigrante de la administración de Donald Trump, el
foco en las pandillas, la cancelación del programa de estatus temporal TPS a
los salvadoreños en EE. UU afectarán las políticas públicas de seguridad
ciudadana futuras.
Eventos
internos: La política de seguridad pública "mano dura/ mano súper
dura" tuvo serios problemas dado que su objetivo punitivo de corto plazo
tenía una ley que violaba derechos constitucionales, con vacíos jurídicos
conceptuales, no estaba estructurado con un marco legal apropiado, no poseía
instituciones judiciales lo que llevo a ser infectividad en el logro del
objetivo de la política.
Los resultados fueron adversos ya que permitió de
facto el control de las penitenciarías por parte de los reclusos al segregarlos
por organización criminal; permitió la organización nacional y transnacional de
los grupos criminales; no disminuyo sino por el contrario creció el número de
delitos, principalmente los asesinatos y extorsiones; amplio los tipos de
delitos a tráfico de drogas, trata de blancas, lavado de dinero; sicariato,
etc.
La política de seguridad
pública para dar solución al problema de la violencia y la criminalidad
estructural y coyuntural en El Salvador aún está en construcción. La política
ya sea de seguridad pública o de seguridad ciudadana presenta muchas
dificultades y desafíos ante el complejo y dinámico problema de la violencia.
En una reflexión general,
el MCP permite comprender el subsistema de política de seguridad de El Salvador
que busca resolver el problema de la violencia y la criminalidad.
Permite identificar al
menos dos coaliciones promotoras y sus núcleos duros, de política y sus
aspectos secundarios. También provee una hipótesis para comprender el cambio de
política de seguridad pública y finalmente es de gran utilidad para aportar a
la comprensión del problema, el sistema de creencias de los actores del
subsistema, el contexto, los recursos entre otros aspectos.
Es posible determinar
un cambio de política en el caso de la política de seguridad pública de El
Salvador, en el sentido de la pregunta inicial de este trabajo.
Es decir, ¿existe un
cambio de política según la hipótesis 4 del MCP en el caso de la política de
seguridad pública y el surgimiento del Plan El Salvador Seguro en la gestión de
Salvador Sánchez Cerén entre 2014-2018?
La hipótesis a testear
sobre el cambio de política plantea: los atributos básicos de política del
programa gubernamental “mano dura” y “mano súper dura” no serán revisados
significativamente siempre y cuando la coalición de defensa de subsistemas que
instaló el programa permanezca en el poder dentro de esa jurisdicción, excepto
cuando el cambio sea impuesto por una jurisdicción jerárquicamente superior.
Por
el análisis según el MCP podemos afirmar que no se cumple la hipótesis de
cambio política de seguridad publica debido a un cambio de gobierno de El
Salvador.
El núcleo duro de
creencias ha iniciado una transición en sus sistemas de ideas desde posiciones
populistas punitivas que buscan inhabilitar al delincuente hacia posiciones de
resocialización de los delincuentes, sin embargo, debido a la complejidad del
problema publico existen resistencia e inercias basadas en el núcleo de
creencias tradicionales.
El intento de crear un núcleo
de política alternativo en el periodo de Mauricio Funes fracaso debido a que el
liderazgo de las autoridades no fue consistente, la baja de homicidios a cambio
de prebendas penitenciarias y de otra índole negociada con la dirección de las
pandillas en la llamada “tregua” era en el corto plazo que no una solución sostenible
al problema de la criminalidad más allá de los homicidios.
Los aspectos secundarios
del plan mano dura y súper mano dura como legislación antipandillas, mayores
penas y castigo a niñez; arrestos masivos; segregación en cárceles según tipo
de pandilla; enfoque en homicidios y no en otros delitos de crimen organizado
junto al periodo de tregua no lograron construir una política que provea una solución
al problema público.
El Plan El Salvador
Seguro no tiene un núcleo duro que permita un sistema de creencias coherente,
estable y fogueado, sus ideas aún son abstractas para definir la violencia y
sus causas en el caso salvadoreño aún están por evaluarse, sin embargo, es
pragmática en su núcleo de política ya que busca desarrollar políticas publicas
enfocadas en seis áreas: i) prevención
de la violencia; ii) persecución penal; iii) rehabilitación y reinserción; iv)
atención y protección de víctimas; y v) fortalecimiento institucional.
En cuanto a los aspectos
secundarios, en el Plan El Salvador Seguro, compartimos las ideas de Martinez
(2018) que señala que aún se deben resolver sobre: las políticas de seguridad
como la persecución de delitos de crimen organizado, políticas de prevención
(incluyendo a la población joven en edad de reclutamiento que está en riesgo),
reinserción y el refuerzo de presencia del Estado en comunidades problemáticas.
Además, debe reforzar medidas para la cohesión social también los planes del
gobierno deben incluir no solo a los pandilleros sino al medio millón de
personas civiles relacionadas de manera directa o indirecta con las pandillas.
La superación de diversas
limitantes tanto en el marco legal, la coordinación interinstitucional
(judicatura, policía, sistema penitenciario), las limitadas capacidades de las
fuerzas de seguridad (medios, adiestramientos, saturación de tareas).
En cuanto a la hipótesis
que señala : significativas perturbaciones externas en el subsistema de la
política pública de seguridad del Gobierno de El Salvador basada en el
populismo punitivo con el plan mano dura y mano súper dura, significativas
perturbaciones internas en el subsistema, políticas orientadas al aprendizaje,
negociación de acuerdos o alguna combinación de esto es necesaria pero no es
una suficiente fuente de cambio en los atributos del núcleo de políticas de un
programa de gobierno.
Esta bastante documentado
que las perturbaciones tanto internas como externas conllevaron al fracaso del
plan mano dura y mano súper dura debido, pero no modifico el núcleo de
políticas populistas punitivas.
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Cuadro N° 1 Hipótesis del MCP
Hipótesis
1: en las principales controversias dentro de un subsistema de políticas cuando
las creencias fundamentales de las políticas están en disputa, la alineación de
aliados y opositores tiende a ser bastante estable en períodos de una década
más o menos.
Hipótesis
2: los actores dentro de una coalición promotora mostrarán un consenso
sustancial sobre cuestiones relacionadas con el núcleo de la política, aunque
menos sobre los aspectos secundarios.
Hipótesis
3: un actor (o coalición) abandonará los aspectos secundarios de su sistema de
creencias antes de reconocer las debilidades en el núcleo de la política.
Hipótesis
10 (nueva en 1993): las élites de los grupos con propósitos están más limitadas
en su expresión de creencias y posiciones políticas que las élites de los
grupos materiales.
Hipótesis
11 (nueva en 1993): dentro de una coalición, las agencias administrativas
generalmente abogarán por posiciones más moderadas que sus aliados de grupos de
interés.
Hipótesis
4 (revisada en 1993): los atributos centrales de política de un programa
gubernamental en una jurisdicción específica no serán revisados
significativamente siempre que la coalición de defensa del subsistema que
instituyó el programa permanezca en el poder dentro de esa jurisdicción,
excepto cuando el cambio sea impuesto por una jurisdicción jerárquicamente
superior.
Hipótesis
5 (1997): las perturbaciones significativas externas al subsistema (por
ejemplo, cambios en las condiciones socioeconómicas, opinión pública,
coaliciones de gobierno de todo el sistema o resultados de política de otros
subsistemas) son una causa necesaria, pero no suficiente, de cambio en los
atributos básicos de la política de un programa gubernamental.
Hipótesis
6: El aprendizaje orientado a las políticas entre sistemas de creencias es más
probable cuando existe un nivel intermedio de conflicto informado entre las dos
coaliciones. Esto requiere que: A. cada uno tiene los recursos técnicos para
participar en dicho debate; y que B. el conflicto produzca entre los aspectos
secundarios de un sistema de creencias y los elementos centrales del otro o,
alternativamente, entre los aspectos secundarios importantes de los dos
sistemas de creencias.
Hipótesis
7: Los problemas para los cuales existen datos y teorías cuantitativas
aceptadas son más conducentes al aprendizaje orientado a las políticas entre
sistemas de creencias que aquellos en los cuales los datos y la teoría son
generalmente cualitativos, bastante subjetivos o totalmente inexistentes.
Hipótesis
8: Los problemas que involucran sistemas naturales son más propicios para el
aprendizaje orientado a políticas a través de sistemas de creencias que
aquellos que involucran sistemas puramente sociales o políticos, porque en el
primero muchas de las variables críticas no son en sí mismas estrategas
activos, y porque la experimentación controlada es más factible.
Hipótesis
9: El aprendizaje orientado a las políticas entre los sistemas de creencias es
más probable cuando existe un foro que es: A. lo suficientemente prestigioso
para obligar a los profesionales de diferentes coaliciones a participar; y B.
dominado por las normas profesionales.
Hipótesis 12 (nueva en 1993): incluso
cuando la acumulación de información técnica no cambia las opiniones de la
coalición opositora, puede tener efectos importantes en la política -al menos a
corto plazo- al modificar las opiniones de los agentes de política (policy
brókers).
Fuente:
traducción libre de Sabatier y Weible 2007 p. 220
