viernes, 27 de abril de 2018

El Salvador: Reforma Administrativa en el Sistema de Presupuesto Público de la Nación 2009-2016


El Salvador: Reforma Administrativa en el Sistema de Presupuesto Público de la Nación 2009-2016
Willian Alirio Martinez

Contenido

Introducción

El gobierno electo de 1989 y su programa de reformas económicas inspiradas en el Consenso de Washington (CW) sentaron las bases de la nueva economía del país. En él primaron las ideas sobre la liberalización económica, un nuevo regionalismo para el comercio exterior y la estrategia de promoción de exportaciones llamada «desarrollo hacia afuera», debían de ser el motor del crecimiento económico.

Rosa y Peña (1995) señalan que la política económica del gobierno tuvo coherencia con los Programas de Estabilización Económica (PEE) y los Programas de Ajuste Estructural (PAE), se orientó hacia la austeridad fiscal, la privatización y liberalización de los mercados (Stiglitz, 2002), véase también OMC–EPC (1996; 2003)

Estas políticas económicas incluían: Disciplina fiscal, reorientación del gasto público, reforma fiscal, liberalización de las tasas de interés, tipos de cambio unificados y competitivos, liberalización comercial, apertura a la inversión extranjera directa, privatización, desregulación y garantías de los derechos de propiedad (Rodrik, 2011).

En cuanto a la Administración y Gestión del Estado, se adoptó el Programa de Modernización del Sector Público, que fue apoyado por el préstamo de asistencia técnica para la Modernización del Sector Publico (PSM-TAL) del Banco Mundial (1996) que contenía cuatro componentes: (1) Reestructuración Institucional y Desburocratización, (2) Gestión de Recursos Humanos, (3) Gestión de recursos financieros; y (4) privatización y participación del sector privado en la prestación de servicios públicos.

La sexta elección presidencial, luego de la Constitución Política de 1983, fue en el año 2009 dando como resultado el cambio de un gobierno de “Derecha” representado en Alianza Republicana Nacionalista ARENA hacia un gobierno de “Izquierda” representado en el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional FMLN.  

Con el gobierno de ARENA, Stark (2011), señala un periodo de 20 años, donde El Salvador experimentó tres etapas de reforma: la primera para estabilizar y reorientar la economía hacia el mercado (hasta 1994) realizando, entre otras, una profunda reforma tributaria; la segunda enfatizó el ajuste estructural y la modernización del sector público (hasta 1999); y la tercera se orientó a consolidar y profundizar las anteriores (hasta 2009).

Entre 2009-2016, han gobernado dos gobiernos del partido político de izquierda, con una visión distinta a su predecesor han implementado diversas reformas administrativas en áreas como el sistema de salud, el sistema de subsidios y prestaciones sociales, entre otros.

Se buscará describir la macro-estructura, procesos(gestión) y sistemas (de información y de control de la gestión), elementos claves para la reforma administrativa en el contexto del proceso de modernización de la administración pública. Aquí trataremos sobre las finanzas públicas, la reforma fiscal y en particular sobre una reforma administrativa silenciosa, el nuevo sistema de gestión del presupuesto general de la nación basado en gestión por resultado.

El documento esta organizados de la siguiente manera: (1) Factores socioeconómicos del país; (2) Sistema político administrativo; (3) Coyuntura 2009-2016; (4) Reforma administrativa; y (5) Conclusiones y se agrega la Bibliografía.

1.    Factores socioeconómicos

Los cambios estructurales fueron determinados por la reconstrucción económica y social, la liquidación del modelo económico agroexportador, los cambios demográficos, la transición rural-urbano, la emigración, las remesas, la desintegración familiar y la violencia social que influyeron en la nueva sociedad salvadoreña.

Si los clasificamos en cambios internos y cambios externos. Entre los primeros se encuentra, (i) el mayor peso de la población en áreas urbanas y la diversificación en la ocupación de la PEA, (ii) la nueva demografía de establecimientos; (iii) cambios socioeconómicos de la población. Entre los segundos se denotan (iv) la emigración, (v) las remesas, (vi) apertura económica; (vii) dependencia externa de combustibles y alimentos; (viii) eventos geológicos y climáticos extremos.
Ha cambiado la naturaleza de las actividades económicas debido a la aplicación de políticas económicas de diversos gobiernos a lo largo del tiempo.

La privatización de empresas, bienes y activos públicos fue una política generalizada. Por ejemplo, los establecimientos asociados a la energía y el agua han pasado de 9 hacia 79, esto debido a la privatización del sector eléctrico que llevo a la creación de nuevos mercados y empresas. También el sector bancario, luego de su privatización se modernizo, creció, se concentró y regionalizó para luego ser vendido a bancos internacionales y recientemente a banco regionales. Además, el modelo previsional de seguridad social también fue privatizado creando un mercado privado, aunque regulado y vinculado al antiguo sistema. Igualmente, las telecomunicaciones han evolucionado con la privatización de la empresa pública de telecomunicaciones ANTEL y el nacimiento de un nuevo mercado de servicios de telecomunicación con nuevas empresas y servicios.

Los principales cambios en la aplicación de política económica se agrupan en: política fiscal; política monetaria; política sectorial; y política institucional.

·       La Reforma Fiscal, creo una nueva estructura tributaria, derogó y/o modificó impuestos directos, creó nuevos impuestos indirectos, se reformuló la gestión del gasto público, aumentó el gasto corriente al igual que el gasto en desarrollo social e infraestructura y también se incrementó la descentralización de fondos hacia las municipalidades.
·       La gestión de la política monetaria, crediticia y financiera fue reformada, se crearon nuevas instituciones financieras y se declaró autónoma el ente de supervisión financiera, de igual manera se reformo el marco legal y las funciones de la autoridad monetaria. Finalmente se adoptó un tipo de cambio fijo (dolarización) y se encomendó al Banco Central nuevas funciones.
·       La política Industrial y comercial tenía como orientación la producción para la exportación y el acceso irrestricto de bienes de consumo importados aún en detrimento de la producción local.
·       La política institucional implico una reestructuración institucional y una desburocratización de la Administración Pública orientados a la (1) Reducción de la acción del Estado en la economía y en la Sociedad, (2) Descentralización funcional y política, (3) Modernización del Estado.

En resumen, han operado diversos cambios sociales y económicos en la sociedad salvadoreña, combinados con un paradigma ultra liberal en el ejercicio del gobierno y la administración pública.

2.    Sistema político-administrativo

La República de El Salvador en la América Central (1841), nacida de la fragmentación y disolución de la Federación Centroamericana, posee 197 años de independencia administrativa y política del Reino de España.  Es un país soberano ubicado en el litoral del océano Pacífico, su clima es cálido tropical con una extensión territorial de 21 041 km², limita con Guatemala al oeste y con Honduras al norte y al este, al sureste el golfo de Fonseca lo separa de Nicaragua, y flanqueado al sur por el océano Pacífico.

Para el año 2016, la población total del país fue de 6,522,419 personas, de las cuales 61.7% residen en el área urbana y 38.3% en la rural. El Área Metropolitana de San Salvador (AMSS), se concentra el 27.2% del total de la población del país. Su territorio está organizado en 14 departamentos y 262 municipios. ​ La ciudad de San Salvador es la capital del país; su área metropolitana incluye 14 municipalidades cercanas, y concentra la actividad política y económica de la república.

1.1. Estructura del Estado

En cuanto al grado de dispersión vertical de la autoridad, el Estado salvadoreño se puede caracterizar como un Estado Unitario ya que el gobierno central retiene la soberanía, tal y como se puede deducir del Art. 83 de la Constitución Política de 1983: El Salvador es un Estado soberano. La soberanía reside en el pueblo, que la ejerce en la forma prescrita y dentro de los límites de esta Constitución. Explicada en el Art. 86 de la Cn., el poder público emana del pueblo. Los órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente dentro de las respectivas atribuciones y competencias que establecen esta Constitución y las leyes. Las atribuciones de los órganos del Gobierno son indelegables, pero éstos colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas. Los órganos fundamentales del Gobierno son el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.

Además, es un Estado Unitario Centralizado, a pesar que el Art. 200 de la Cn., en cuanto a la administración política divide el territorio de la República en Departamentos donde habrá un Gobernador nombrado por el Órgano Ejecutivo. Además, el Art. 202 de la Cn., los departamentos se dividen en Municipios, define el Gobierno Local, donde dichos municipios estarán regidos por Concejos formados de un Alcalde, un Síndico y dos o más Regidores cuyo número será proporcional a la población, otorgándole en el Art. 203, autonomía en lo económico, en lo técnico y en lo administrativo, y se regirán por un Código Municipal, que sentará los principios generales para su organización, funcionamiento y ejercicio de sus facultades autónomas. Finalmente, en el Art. 207 de la Cn. prevé la creación de un fondo para el desarrollo económico y social, concretado en el D.L. N° 74, de 8 de septiembre de 1988 vía la Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios.

También, el Órgano Ejecutivo salvadoreño cuenta con una descentralización funcional  y territorial la cual se concreta en la figura de Instituciones Oficiales Autónomas o de los municipios en el Art. 110 de la Cn., según la reforma constitucional contenida en el D.L. N 860, 21 de abril de 1994 que señala: el estado podrá tomar a su cargo los servicios públicos cuando los intereses Sociales así lo exijan, prestándolos directamente, por medio de las Instituciones Oficiales Autónomas o de los municipios. Para completar este caso en el Art. 271 de la Cn., la Asamblea Legislativa deberá armonizar con esta Constitución las leyes secundarias de la República y las leyes especiales de creación y demás disposiciones que rigen las Instituciones Oficiales Autónomas.

Respecto al grado de coordinación horizontal dentro del propio gobierno. En el caso salvadoreño, primero se define en el Art. 150 de la Cn..- El Presidente y el Vicepresidente de la República, los Ministros y Viceministros de Estado y sus funcionarios dependientes, integran el Órgano Ejecutivo.
 Luego señala en el Art. 159 de la Cn., para la gestión de los negocios públicos habrá las Secretarías de Estado que fueren necesarias, entre las cuales se distribuirán los diferentes Ramos de la Administración. Cada Secretaría estará a cargo de un Ministro, quien actuará con la colaboración de uno o más Viceministros.

El Art. 166 de la Cn., establece el consejo de ministros como espacios de coordinación horizontal. Existen (a) Secretarías de la Presidencia y (b) Coordinaciones inter-organizacionales (Ministerios, Entes públicos descentralizados, Instituciones del Sector Público, Secretarias de Estado e Instituciones Oficiales Autónomas) basadas en el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo vía Decreto del Consejo de Ministros No. 24, del 18 de abril de 1989. Además, se han institucionalizados los (c) Gabinetes de Gestión (Económica, Seguridad, Social e Inclusión, Sustentabilidad Ambiental y Vulnerabilidad y Gobernabilidad) vía decreto ejecutivo N° 57 en D.O.205 tomo 413.

1.2. Tipo de Gobierno e Ideología Política

Art. 85 de la Cn., señala que el Gobierno es republicano, democrático y representativo. El sistema político es pluralista y se expresa por medio de los partidos políticos, que son el único instrumento para el ejercicio de la representación del pueblo dentro del Gobierno. Las normas, organización y funcionamiento se sujetarán a los principios de la democracia representativa.

En la tipología sugerida por Pollit y Bouckaert (2010), se identifica un Gobiernos en minoría, donde el partido que compone el ejecutivo tiene menos del 50% de los escaños del poder legislativo.

Artiga-González (2015), señala que desde 1994, ni los presidentes de los gobiernos de ARENA ni los presidentes del FMLN, han gozado de una mayoría legislativa de su propio partido. Hasta la fecha, todos han podido llevar adelante sus políticas mediante alianzas legislativas en las que participaron el PCN, PDC, y más recientemente, el partido Gran Alianza Nacional (GANA).

El Salvador: Apoyos legislativos de los presidentes salvadoreños, 1994-2014a

Fuente: Artiga-González (2015).

1.3. El Sistema Administrativo

La Ley de Presupuesto General del Estado y de los Presupuestos Especiales dan cuenta 100 unidades presupuestarias (Entes) distribuidas en dos secciones A y B. La primera con una estructura de veinticinco (25) entes que conforman el Gobierno Central, la segunda subdividida en el Resto del Gobierno General con setenta y uno (71) y las Empresas públicas que representan 4 entes.

La Constitución Política en su Art. 219 establece la carrera administrativa y el servicio civil, por inferencia distingue de la administración pública,  la dirección política del partido en el gobierno y otros cargos de elección de segundo grado (los funcionarios o empleados que desempeñen cargos políticos o de confianza, y en particular, los Ministros y Viceministros de Estado, el Fiscal General de la República, el Procurador General de la República, los Secretarios de la Presidencia de la República, los Embajadores, los Directores Generales, los Gobernadores Departamentales y los Secretarios Particulares de dichos funcionarios).

Fuente: Ministerios de Hacienda de El Salvador.

3.    Coyuntura 2009-2016

Coincidimos con el BID (2014) que los presupuestos públicos cumplen funciones económicas, político-institucionales y gerenciales muy importantes para el funcionamiento de los Estados. De ahí que los presupuestos son sensibles al entorno económico y político que los rodea, y cambian significativamente su orientación a lo largo del tiempo.

En el caso de América Latina, el BID identifico tres problemas que inciden sobre las finanzas públicas: (1) una baja carga tributaria, (2) un sistema tributario con bajo peso de la tributación por renta, erosionada por abundantes exenciones fiscales y regímenes especiales junto a (3) un presupuesto con anomalías (afectación de impuestos, los pisos presupuestarios, los gastos tributarios, las operaciones extrapresupuestarias) que benefician a grupos poderosas sobre el interés nacional.

Para el caso de El Salvador, en 1995, se diseñó y ejecuto un plan de modernización de la administración fiscal, se creó el sistema de presupuesto por Áreas de Gestión, que fueron identificadas por la administración de su época. Se buscó unificar los cuatro sistemas: (1) Presupuesto, (2) contabilidad, (3) Tesorería y (4) deuda pública aprobándose la Ley de Administración Financiera Integrada, que dio vida al Sistema de Administración Financiera Integrado SAFI estableciendo normas y procedimientos básico para la gestión integrada de los recursos financieros.

Bajo el paradigma de la Nueva Gerencia Publica, se aplicó el principio de regulación centralizada y operación descentralizada, se utilizó el SAFI en toda la administración pública quedando la responsabilidad financiera y la rendición de cuentas junto al procesamiento de datos en los ministerios y otros organismos descentralizados. Ello dio origen a la creación de Unidades financieras Institucionales guiadas por las directrices del sistema en cada ministerio y dependencia pública.

Una crítica de origen del Banco Mundial (1996) señala que no fue una reforma presupuestaria fundamental ya que los recursos se continuaron asignando según la practica anterior (a discreción en ocasiones) y el proceso presupuestario no promovió mejoras en el desempeño, ni creo incentivos de rendimiento.

Mediante una elipsis temporal, instalados en el año 2009. La crisis financiera internacional se había transformado para economías pequeñas como El Salvador en una fuerte recesión económica.

El crecimiento del PIB cayó (-3.1%), los cotizantes de la seguridad social cayo (-4.7%), las remesas familiares cayeron (-9.5%), las exportaciones se redujeron (-16.7%) y las Importaciones bajaron un (-25.4%) y el déficit fiscal según el PIB fue de (-3.7%) explicado por la caída de los ingresos corrientes en un (-13.1%) y el aumento de los gastos corrientes en 9.1% del gobierno central.

En el contexto de una severa recesión económica, el nuevo Gobierno en el corto plazo ejecuto el Plan Anticrisis que incluía en sus componentes el “Fortalecimiento de las finanzas públicas”.

El gasto público fue utilizado como herramienta contra cíclica a fin de salir de la crisis económica, dicho esfuerzo fiscal y sus consecuencias estimulo la reflexión sobre las finanzas públicas incluso por parte de organismos financieros y la cooperación internacional.

En particular la consultoría de Stark (2011) denominada El Salvador: diagnóstico y lineamientos de un programa de apoyo al fortalecimiento del sistema fiscal para la inserción internacional y el desarrollo sustentable, apoyada por la Comisión Especial Para América Latina, CEPAL, la Agencia Alemana de Cooperación Técnica GIZ, el Banco Interamericano de Desarrollo BID y el Banco Mundial BM.

Luego formulo el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 destacando como apuesta estratégica en el tema de la reforma administrativa lo siguiente:

Constituir un sector público responsable, eficiente, eficaz, moderno, desconcentrado y descentralizado que brinde a la población servicios de calidad, que disponga de los recursos suficientes para cumplir de forma adecuada con las atribuciones que le asigna la Constitución de la República y que cuente con un sistema de rendición de cuentas diligente y transparente. La organización pública tendrá delimitada claramente las competencias del gobierno central y de los gobiernos municipales. Para dar pasos definitivos en esta dirección el gobierno de la república se compromete a formular e impulsar una reforma del sector público, que incluirá la descentralización y desconcentración de los servicios que presta el Gobierno y la creación de mecanismos institucionales que aseguren transparencia en la gestión pública. Además, adquiere el compromiso de favorecer un proceso de movilización de recursos externos e internos destinados a fortalecer las finanzas del Estado. (PQD, El Salvador paginas 49-50)

En resumen, en el contexto de una severa recesión económica, el nuevo gobierno de izquierda con una visión distinta sobre el rol de Estado y de las lecciones del Plan anticrisis diseña y planifica una reforma administrativa de las finanzas públicas, en particular la política fiscal y el proceso presupuestario.

4.    Reforma administrativa

El segundo gobierno de FMLN, con una orientación de izquierda, en su Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 destaca como objetivo estratégico: “avanzar hacia la construcción de un Estado concertador, centrado en la ciudadanía y orientado a resultados”. También en sus lineamientos de política fiscal, destaca: “desarrollo e institucionalización de herramientas de gestión y planificación fiscal”.

Para fortalecer las capacidades de planificación y programación financiera del Estado con un horizonte de mediano plazo y en congruencia con el PQD 2014- 2019, se desarrollarán e institucionalizarán las siguientes herramientas:

1.     Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), como herramienta de gestión que brindará proyecciones fiscales agregadas de ingresos, gastos y financiamiento basadas en escenarios macroeconómicos y en análisis de riesgos.
2.     Marco de Gastos de Mediano Plazo (MGMP), con el propósito de realizar proyecciones, asignaciones y reasignaciones de recursos en el nivel institucional programático con una perspectiva plurianual. Esta herramienta incluye:
–– Presupuesto por programas con enfoque de resultados.
–– Programa de Inversión Pública de Mediano Plazo (PRIPME), como instrumento de planeación que imprime un alcance estratégico al proceso presupuestario de la inversión.

El Gobierno de El Salvador inicio desde 2012, el proceso de reforma de las finanzas del Estado a través del Ministerio de Hacienda, dicha reforma es sistemática, estructural y gradual de las finanzas públicas, que comprende la implantación de un nuevo sistema de presupuesto con enfoque hacia la obtención de resultados.

Utilizando el criterio de Pollit y Bouckaert (2010) podemos clasificar el nuevo sistema de presupuesto con enfoque hacia la obtención de resultados como reforma de la gestión pública Nivel de Gestión, dado que involucra a una serie de actores que desarrollan estrategia y generan relaciones entre sí.

Siendo El Salvador un Estado Unitaria con cierto grado de concentración “vertical” de la Autoridad, ha utilizado la estrategia vertical para la implementación de la reforma, utilizando la centralización normativa y reguladora y la descentralización operativa de la reforma del presupuesto público del país.

1.     ¿En qué consiste el programa de reforma de la gestión del presupuesto de la nación?

Con la finalidad de contribuir al desarrollo económico y social del país, el Ministerio de Hacienda está llevando a cabo una reforma sistémica y gradual de las finanzas públicas; para ello, ha elaborado el Plan de Reforma del Sistema de Presupuesto Público, el cual contiene los siguientes objetivos: i) elevar la eficiencia en el uso de los recursos del Estado, ampliando la cobertura y financiando los servicios en condiciones de equilibrio y sostenibilidad fiscal; ii) mejorar la asignación de recursos en función a prioridades y metas de un desarrollo sostenido del país; iii) transformar el presupuesto público en un instrumento de gerencia, transparencia y rendición de cuentas; y iv) crear la capacidad fiscal para afrontar situaciones de emergencia derivadas de crisis económica, desastres naturales u otros eventos imprevisibles.

La Reforma del Sistema de Presupuesto, se basa en cuatro pilares: 1) implantar un modelo de Presupuesto por Programas con Enfoque de Resultados, 2) implantar el enfoque del Marco de Gasto de Mediano Plazo y Marcos Institucionales de Mediano Plazo, 3) desarrollar un sistema de seguimiento y evaluación del desempeño presupuestario, y 4) desarrollar capacidades y compromisos en todo el sector público; además, de tres factores críticos de apoyo para el éxito: i) la decisión y apoyo político del más alto nivel, ii) el fortalecimiento organizacional de la Dirección General del Presupuesto, y iii) el soporte de la nueva herramienta informática (SAFI II).


Fuente: Ministerios de Hacienda de El Salvador.

2.     ¿Quiénes están involucrados?

Reconociendo que la reforma se encuentra en un Nivel de Gestión, se utiliza una Estrategia Vertical para la implementación dado que el país tiene un Estado Unitario y Centralizado.

A nivel Macro-institucional dependen de Órgano Ejecutivo, en específico de tres actores: a nivel Estratégico de la Presidencia de la Republica, a nivel Centralizado (Normativo, Regulado), del Ministerios de Hacienda y a nivel Descentralizado(Operativo) las Instituciones Públicas ya sean del gobierno central o de las instituciones descentralizadas.

Fuente: Ministerios de Hacienda de El Salvador.

3.     ¿Cómo se ha formulado e implementado?

El Plan de Reforma se ha dividido en las siguientes cuatro fases de implementación: Fase I Preparatoria (2012-2015), Fase II Transición (2016-2017), Fase III Desarrollo (2018-2019), y Fase IV Consolidación (2020 en adelante).

En la primera fase de la reforma, se desarrolló “el modelo conceptual” del nuevo sistema. También se definió el diseño y se aprobó los instrumentos metodológicos.

La segunda fase comprende la formulación del presupuesto bajo el enfoque de presupuesto por programas, la implementación del Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) a partir del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), que incluye la elaboración de los Marcos Institucionales de Mediano Plazo (MIMP).

La tercera fase comprende la realización de las primeras evaluaciones de desempeño de los programas presupuestarios, la revisión y análisis de los costos unitarios de los productos y metas de los programas presupuestarios, el afinamiento del sistema de programación del presupuesto del personal a nivel de actividades y proyectos, así como la promoción de la programación del presupuesto en bienes y servicios utilizando el catálogo respectivo.

La última fase comprende la aplicación de los principios y requisitos del enfoque de presupuesto por programas con enfoque de resultados, la implementación de mecanismos de incentivos al desempeño, la aplicación de diversas herramientas de evaluación, tales como las evaluaciones independientes, la medición de satisfacción de la población objetivo, y la consolidación del sistema de análisis de costos de los servicios públicos brindados a través de los programas.

4.     ¿Cuáles son los primeros resultados?

Los primeros productos de la reforma son: (1) la nueva metodología del presupuesto; (2) capacitación en el nuevo enfoque actores, identificación y diseño de programas presupuestarios; (3) formulación del primer presupuesto basada en programas; y (4) el inicio de ejecución del presupuesto por programa es el fruto de la implementación de la reforma del Sistema de Presupuesto Público del país.

Fuente: Ministerios de Hacienda de El Salvador.

El presupuesto por Programas con enfoque de Resultados, es un Instrumento que se fundamenta en el concepto de cadena de valor público. Bajo este concepto el presupuesto es la herramienta que asigna recursos a insumos para realizar un conjunto de actividades, posibilitando la entrega de productos (bienes y servicios) por parte de las instituciones públicas, a través de los cuales se obtiene resultados concretos y medibles que son objeto de seguimiento y evaluación. 

La cadena de valor antes mencionada, se estructura de manera coherente con una Matriz de Marco Lógico, la cual es un instrumento de gestión de los Programas en todo el ciclo presupuestario. Ésta técnica permite eliminar la inercia presupuestaria, y abandonar el enfoque del presupuesto basado en insumos, al mismo tiempo de transitar a un presupuesto enfocado en la producción pública. (Ministerio de Hacienda, Política Presupuestaria de Mediano Plazo 2018-2021 página 19).

Fuente: Ministerios de Hacienda de El Salvador.

5.    Conclusión

El Salvador con el cambio de partido en el gobierno en 2009, ha dado un giro al rol del Estado y la Administración Pública AP en el tema del presupuesto nacional.

La administración pública está en un proceso de reforma donde la herencia de los paradigmas burocráticos y de nueva gerencia pública aún predominan.

Los paradigmas asociados a la creación de valor público y la gestión para resultados han encontrado terreno fértil en la reforma de las finanzas públicas salvadoreñas.  en particular, el caso de la reforma de sistema de presupuesto público que busca implementar, un presupuesto por programas con enfoque de resultados, es un instrumento que se fundamenta en el concepto de cadena de valor público.

El apoyo técnico y financiero de los organismos internacionales ha sido determinante para incentivar, diseñar, implementar e institucionalizar la reforma.

La culminación de la fase I y II con la institucionalización de la reforma en la administración pública, en particular desde la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y las Instituciones Pública, augura avances en la evolución de un Estado que responda a los ciudadanos y su población, con el fin de cumplir con su rol en la sociedad.

Entre los primeros logros se señala: (1) la nueva metodología del presupuesto; (2) administración pública acotación en el nuevo enfoque actores, identificación y diseño de programas presupuestarios; (3) formulación del primer presupuesto basada en programas; y (4) el inicio de ejecución del presupuesto por programa es el fruto de la implementación de la reforma del sistema de presupuesto público del país.

Las nuevas capacidades de la burocracia se deben transformar en una cultura en la administración pública, con el fin de superar debilidades, rezagos y vicios que aún posee.

La orientación de la Reforma de la gestión Fiscal/financiera/ presupuestaria del Estado tiene como objetivos: (1) Ahorro presupuestario; (2) Mejora de la eficiencia en el diseño, asignación, ejecución, supervisión y resultados del ciclo presupuestario del Estado Salvadoreño; y (3) Instrumento de Planificación Estratégica para el Desarrollo.

6.    Bibliografía

·       Artiga-González, Álvaro (2015). El sistema político salvadoreño. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD © El Salvador, 2015.
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·       BID (2014). Mario Marcel, Marcela Guzmán, Mario Sanginés. Presupuestos para el desarrollo en América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo BID, 2014.
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·       MH (2016). Guía del Presupuesto General del Estado para el Ciudadano.
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·       Rodrik, Dani (2011). Una Economía, muchas recetas. FCE. México, D.F.
·       Stark Carlos (2011). El Salvador: diagnóstico y lineamientos de un programa de apoyo al fortalecimiento del sistema fiscal para la inserción internacional y el desarrollo sustentable. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).  LC/W.373. Naciones Unidas.
·       Stiglitz, Joseph (2002). El malestar en la globalización. Ed. Taurus. 5° reimpresión México.




miércoles, 25 de enero de 2017

La globalización económica en la encrucijada.

Autor: W. Alirio Martínez
SAN SALVADOR- EL SALVADOR.-La globalización económica entra en una época incierta. 
Entorno turbulento. 
A nivel internacional, la crisis financiera global iniciada en 2007, fue el inicio de una gran recesión económica mundial. Se expresó en caída de la bolsa de valores, pérdida de fondos de inversión, salvataje y cuasi nacionalización de instituciones financieras y otros.

El esfuerzo fiscal para salvar su sistema financiero y reactivar la economía de distintos Estados luego se transformó para ciertos países en déficit  fiscales insostenibles. Esto llevo a severas crisis económicas en países como Grecia y España que derivo en ajustes fiscales extremos, en resumen detrimento del bienestar de las sociedades de estos países.

La gran recesión 2009-2015 parece menguar hacia lo que el FMI denomina la nueva normalidad. Bajo crecimiento, bajo comercio, baja inversión. En la coyuntura, se muestran signos que el comercio global se ralentiza y los flujos de capital se acomodan al anuncio de la subida de tasas de interés de la FED realizado al finales del 2016.

A nivel regional. Según el SIECA, en el año 2016, el comercio baja debido principalmente a la caída en exportaciones a mercados no tradicionales. Sin embargo, las exportaciones a EE.UU, la Unión Europea y México mostraron un repunte, atenuando la baja observada en el comercio regional.

A nivel nacional. El déficit de la balanza comercial se ha reducido, explicado en parte por una mayor disminución de las importaciones que de las exportaciones ante la desaceleración de la demanda externa de EE.UU y Centroamérica.

La globalización cuestionada. 
Los diversos tipos de acuerdos comerciales y de inversión tanto bilaterales, regionales, mixtos y multilaterales tenían como premisa que el comercio tiene beneficios netos para las economías participantes.

La OMC, sede del multilateralismo obtuvo grandes avances desde su creación. La agenda de las economías desarrolladas promovió acuerdos para asegurar el acceso a los mercados, asegurar sus inversiones, proteger sus derechos de propiedad y  facilitar el comercio. Pero la agenda de las economías pequeñas o emergentes no obtuvo los avances esperados.

El acceso a los mercados agrícolas o de materias primas de los países desarrollados fue postergado en su esencia, Estos mercados son protegidos con barreras no arancelarias  y sus productos son subsidiados obstruyendo el libre comercio.

El resurgimiento del proteccionismo en EE. UU, con la consigna «Primero América», inaugura una nueva época. Si el líder mundial reniega de su credo liberal en el comercio exterior ¿qué se puede esperar del resto de países?

¿EE.UU está pateando la escalera del libre comercio y la globalización?

Si las medidas proteccionistas del nuevo gobierno estadounidense buscan reposicionar a EE.UU como potencia industrial y fuente de empleo, combinado con estrictas medidas contra la inmigración ilegal. (Por ejemplo el discurso del vulgo  «el renacimiento de la industria automotriz, oportunidad de empleo para   grupos de trabajadores  de raza blanca y expulsión de inmigrantes que roban empleo y consumen presupuesto»)

Parte de una lectura añeja y de trasnochadas añoranzas del status quo perdido en el comercio internacional. La globalización económica no solo abrió las economías de los países no desarrollados sino también cambio a la misma economía norteamericana.

Krugman señala de forma acertada que los países no son corporaciones, de ahí que no debían embarcarse en la carrera de la competitividad, ya que el comercio internacional no es un juego de suma cero. Este racionamiento aplica también para el proteccionismo.

Para hacer «América grande de nuevo», se utiliza la retórica: sacar a los ilegales, construir muros, sancionar empresas, por ejemplo. Esto con el fin de evadir las raíces de los problemas económicos.

En una época donde obtener un click es una pepita de oro, mentir está autorizado,  exponiendo «hechos alternativos»  través de la post-verdad. Manipular, mentir y apelar a los sentimientos es una moda retro que ha llegado a los líderes políticos de las grandes economías.

Desde un enfoque de economía internacional, la clave de un país está en su productividad media por trabajador. Aquellos esfuerzos por lograr su aumento, a través del avance tecnológico, la formación de capital humano, la educación, la reducción de la desigualdad  u otros deben ser valorados.

Pero la productividad no basta. El Estado debe ser un proveedor de bienes públicos como la educación, los servicios públicos o la seguridad pública, por ejemplo. Las instituciones aquí son importantes ya que generan incentivos para que actúen los agentes económicos.

Comercio versus proteccionismo. 
Cuando la confusión y la incertidumbre son globales.  Para reconstruir la confianza, además de la prudencia, conviene reafirmar conocimientos.

Como parte de la globalización económica, las cadenas globales de valor y la relocalización de las industrias han cambiado la oferta de bienes y servicios. La interdependencia ha evolucionado al nivel que salvadoreños deportados de EE.UU son trabajadores de «call center» al servicio de una compañía estadounidense. Alemania ha relocalizado parte de su industria automotriz en México cerca de la frontera con EE.UU y Apple confecciona su teléfono en China.

El proteccionismo encarecerá de forma relativa los costos y los precios de los productos nacionales e importados, por mayor costo de la mano de obra local los primeros y por mayores aranceles lo segundos.  En contraposición, el comercio puede aumentar el bienestar del consumidor a través de menores precios de los bienes, también potencia la especialización y el desarrollo de la ventaja comparativa en cada país. Este caso es un ejemplo básico de por qué el comercio beneficia a los participantes en contraposición a la autarquía o el proteccionismo.

La renegociación de los acuerdos comerciales, es posible si hay coincidencias y beneficios mutuos. 

La desintegración económica del NAFTA entre EE.UU, México y Canadá puede crear y desviar comercio. También las medidas unilaterales como el caso de la orden ejecutiva para detener las importaciones de  limones argentinos.

Quizá en un primer momento la sobre oferta no consumida por EE.UU inunde los  mercados abiertos y disminuyan los precios a nivel local, pero pueden afectar las industrias nacionales. México y Canadá tendrán enormes retos para adaptarse a un nuevo escenario.

Las otras potencias económicas como la Unión Europea, Japón y China pueden seguir al líder y embarcarse en guerra comerciales de baja intensidad según sean su interés y fuerzas. 
El panorama es incierto.

¿Economías del tamaño de EE.UU pueden sobrevivir con poco comercio exterior? Sí. 
Pueden pagar un costo, pero es posible.

Economías pequeñas, abiertas, dependientes de petróleo y tomadoras de precios  de materias primas como la salvadoreña no tienen muchas opciones. Pero mas y mejor integración económica en Centroamérica hoy tienen más valor.

¿Afectarán estos cambios a la economía salvadoreña?
Sí. Ya sea de forma directa a través del comercio,  la maquila y las remesas o de forma indirecta con las deportaciones de compatriotas y la ayuda oficial al desarrollo que brinda EE.UU. 

Se deben recordar además que las canastas protegidas expiraron al cumplirse diez años del CAFTA+DR. Los productores de lácteos, pollos y granos básicos, entre otros tiene enormes retos por delante,. Los trabajadores mas incertidumbre.



jueves, 25 de agosto de 2016

¿Filosofía económica?


Pregunta generadora: ¿cual es tu visión de El Salvador en el futuro?


Esta es una idea de la mia:

Con una Visión de largo alcance de  los fundamentos de la economía salvadoreña, aspirando a crear mayores y mejores niveles de dotación de factores, mejor combinación de capital, ciencia, tecnología y fuerza de trabajo para la producción con altas cuotas de productividad; con una equitativa distribución primaria y secundaria de los ingresos y acceso al goce de la riqueza social; con un consumo robusto que aliente la producción interna y de calidad que minimice el impacto de la explotación de los recursos. Una sociedad con valores morales y cívicos capaz de crear instituciones fuertes y con capacidad de renovación, con una gobernanza política unida en el interés común, sabía en reconocer y armonizar la dicotomía entre los derechos  de vivir en sociedad y del individuo. Para crear una sociedad educada, saludable, trabajadora, culta, solidaria, libre y abierta al mundo.