miércoles, 22 de agosto de 2018

Política de seguridad publica en El Salvador 2014-2018



Análisis del cambio de la política de seguridad publica en El Salvador por el gobierno de la administración Salvador Sánchez Cerén en el periodo 2014-2018


 Willian Alirio Martínez


Julio, 2018




Tabla de contenido






Resumen Ejecutivo

El problema público de la violencia y la criminalidad originados por pandillas ha surgido como un problema estructural en la sociedad salvadoreña con amplias profundas y dinámicas consecuencias sociales, económicas, legales, humanas y políticas. La respuesta de política pública ha sido ambivalente, oscilando entre el populismo punitivo que inhabilita al delincuente y la resocialización de los mismos. Desde el MCP se aplica el modelo analítico para analizar las coaliciones pro populismo punitivo y la coalición pro resocialización. Se busca establecer si existe un cambio de política de seguridad con el cambio de gobierno (núcleo duro, núcleo de política y aspectos secundarios) inclusive con la existencia de perturbaciones externas o internas en el subsistema de política. Los resultados muestran que el núcleo duro de la coalición emergente no está consolidado, el núcleo de política es pragmático y los aspectos secundarios, aunque gozan de cierta legitimidad aún están en construcción en un ambiente de serias limitaciones en las capacidades, recursos y contra la opinión publica más arraigada al sentido punitivo. Se concluye afirmando que no se cumple la hipótesis de cambio política de seguridad publica debido a un cambio de gobierno.





       I.    Introducción

Importantes flujos migratorios, profundo cambios económicos y sociales junto a un complejo proceso de posguerra fueron el contexto de un creciente problema de violencia y de criminalidad en la sociedad salvadoreña.

Dos gobiernos de ideología conservadora Francisco Flores 1999-2004 y Antonio Saca 2004-2009 durante diez años formularon una política de seguridad pública con un enfoque populista punitivo llamado Plan “mano dura” y “mano súper dura” respectivamente. Será equivalente decir política de seguridad pública y plan mano dura /súper mano dura.

El primer gobierno de ideología de izquierda de Mauricio Funes 2009-2014 se enfocó en crear una política de seguridad basada en concepto como: “Justicia, Seguridad y Pacificación” concretándose un cambio de creencias, aunque en la práctica no logro formular una política alterna al populismo punitivo por diversos motivos, entre ellos el periodo conocido como la “tregua”.

Sin embargo, el fenómeno de la violencia y la delincuencia no solo continuó creciendo, sino que además se volvió muy complejo cuya punta del iceberg son el aumento en el número de homicidios al año, las extorsiones a personas y empresas, control de territorios con el uso de la violencia, el tráfico de drogas, el lavado de dinero y otros delitos atribuibles a las pandillas.

El segundo gobierno con ideología de izquierda de Salvador Sánchez Cerén 2014-2017, en cierto sentido logro no solo modificar en núcleo duro de creencias sino a la vez ha construido un nuevo núcleo de política que se ha traducido en una nueva política de seguridad pública basada en ideas como “Seguridad, Justicia y Convivencia”.

Es de interés el cambio de política pública sobre seguridad en El Salvador desde ideas populistas punitivas hacia ideas electicas sobre combate al delito, prevención y derechos humanos. Se pretende estudiar dicho cambio según el Marco de Coaliciones Promotoras MCP propuesto por Sabatier y Jenkins-Smith. 

En particular queremos responder a la pregunta: ¿existe un cambio de política según la hipótesis 4 del MCP en el caso de la política de seguridad pública y el surgimiento del Plan El Salvador Seguro en la gestión de Salvador Sánchez Cerén entre 2014-2018?

Se busca estudiar el cambio de política y el proceso de formulación de la nueva política pública de seguridad de El Salvador. Es un tema pertinente y de mucho valor público por su impacto político, económico y social para la sociedad salvadoreña.

En 2010, El Salvador registra tasas de homicidios de 117.5 en hombres y 17.7 entre mujeres esta situación es considerada como una epidemia según la Organización Mundial de la Salud (OMS) que clasifica como tal aquellas tasas por encima de los 10 homicidios por cada 100.000 habitantes. El costo económico de la violencia es enorme, equiparable a las remesas que se reciben del exterior por una magnitud cercana al 17% de PIB.

La seguridad humana de los salvadoreños es frágil, la violencia y la criminalidad se ha vuelto un grave problema público, los gobiernos han diseñado e implementado las políticas de seguridad pública con predomino de represión y control social incluyendo la militarización que sin embargo no han logrado detener o eliminar las olas de criminalidad sino por el contrario se han convertido en ríos de violencia según las estadísticas.

Esta situación lleva a reconocer que el problema central, los diagnósticos y las políticas de seguridad han sido erradas, incompletas o insuficientes donde además se cuestiona la coalición dominante y toma impulso la coalición emergente que compite por ser hegemónica buscando se produzca el cambio de política pública.

El trabajo se divide en cinco partes, primero la introducción, en segundo lugar, el marco teórico donde se presenta el MCP, en tercer lugar, la metodología utilizada en la investigación; en cuarto lugar, los resultados del caso analizado y finalmente las conclusiones sobre el cambio de política de seguridad publica en El Salvador. Se agregan las referencias bibliográficas y anexos al final del documento.

            II.          Marco Teórico

Este trabajo esta basados en el Marco de Coaliciones Promotoras MCP propuesto germinalmente por Sabatier y Jenkins Smith.

El MCP ha sido revisado en tres ocasiones: en 1993 (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993), en 1999 (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999) y en 2007 (Sabatier y Christopher M. Weible, 2007) además se ha actualizado en 2011(Weible et al. 2011) y 2017 (Jenking-Smith et al.,2017).
El MCP busca establecer un marco analítico para explicar el cambio de las políticas, relacionado con problemas complejos, a partir del rol de los agentes y los objetivos conflictivos que defienden en al menos dos coaliciones, donde el conflicto permanece a lo largo de un periodo de tiempo (Sabatier y Weible, 2007).

Existen al menos tres pilares del MCP: Los factores cognitivos, los factores contextuales y elementos que ayudan a la articulación de estrategias para entender e influenciar el proceso de política pública.
En cuanto a las características cognitivas de los individuos en combinación con su entorno o contexto son factores clave que configuran el proceso de política.  Si bien los individuos son los agentes que crean o cambian las políticas, la literatura sobre el proceso de políticas reconoce que los individuos actúan en ámbitos colectivos. 

Por lo tanto: primero se debe entender cómo funciona la mente de los individuos como la base para poder entender cómo los individuos actúan colectivamente. Bajo las limitaciones de la racionalidad limitada, los metas de los individuos pueden reflejar sus creencias, intereses o afiliaciones organizacionales (Heclo, citado en Weible, Heikkila, De Leon y Sabatier, 2011, p. 4).

Los factores cognitivos están: i) orientados a metas que se derivan de una variedad de fuentes incluidos intereses, creencias, valores y filiaciones colectivas; ii) limitados en su capacidad cognitiva para procesar una multiplicidad de estímulos provenientes del contexto; iii) confiados en la heurística para simplificar, entender, interpretar y responder a los estímulos entrantes; y iv) afectados por sus emocione, como miedo y confianza, para el razonamiento, focalización de la atención y toma de decisiones de comportamiento. 

El comportamiento del individuo no se aborda desde la acción racional orientada por metas organizacionales sino por el contrario se apoya en la psicología social y cognitiva. Las creencias y su sistema como elemento cohesionador: creencias comunes y compartidas.
El modelo de individuo y su sistema de creencias se describe en tres niveles:  a) núcleo profundo; b) núcleo de política y c) aspectos secundarios.

El primero implica las creencias normativas y ontológicas básicas producto de la socialización; el segundo, señala los compromisos normativos, percepciones causales básicas de la coalición en el marco del subsistema: aglutina a los actores, élites de la política; finalmente, el tercero indica las creencias que no abarcan todo el subsistema expresadas como secundarias (seriedad del problema, importancia de ciertos factores, preferencias políticas).

En cuanto a los factores contextuales es importante destacar que influenciar el proceso de la política no solo implica asunciones sobre los individuos, sino que también los ubica en sus contextos individuales.

La mayoría de los participantes en el proceso de política ya sean oficiales gubernamentales, funcionarios públicos, o socios estratégicos de grupos de interés, los medios o científicos, toman decisiones y dan forma a la política pública desde dentro de los subsistemas de políticas.

Los subsistemas agrupan participantes del proceso interesados en un aspecto específico de la política en un territorio específico. Se asume que los asuntos de política son altamente complejos por lo que requieren de un compromiso de largo plazo, especialización y división de las responsabilidades. El subsistema debe operar horizontal -política regional y nacional- y verticalmente -en articulación con otros subsistemas- (Weible, C., Heikkila, T., De Leon, P. y Sabatier, P. 2011).

Los subsistemas de política no operan en el vacío, comprender el proceso de la política implica: las reglas constitucionales básicas, condiciones físicas, la cultura y la sociedad. Estas macro -condiciones son las conocidas como: “parámetros relativamente estables”. Los subsistemas están incrustados en sistemas más amplios.

En cuanto a los factores que engrasan las ruedas del cambio, el MCP propone tres estrategias para comprender e influir en el proceso de política: i) desarrollar un conocimiento profundo en el subsistema de política; ii) invertir en redes; iii) participar durante largos periodos de tiempo (Weible, C., Heikkila, T., De Leon, P. y Sabatier, P., 2011).

Para el primer caso, si los individuos quieren alcanzar sus objetivos para influenciar el proceso de la política deben desarrollar un conocimiento profundo sobre el subsistema de política. Este conocimiento es entendido como “una familia” de condiciones en continua evolución. Se identifican cuatro dimensiones clave del conocimiento profundo hacia las cuales los individuos deben orientar sus esfuerzos mientras intentan influenciar el proceso de políticas: a) conocimiento del propio sistema de creencias; b) conocimiento analítico; c) conocimiento local de espacio y tiempo; y d) conocimiento de las condiciones de otros subsistemas.

En el segundo caso, la construcción de redes, el influir en el proceso de política requiere la interacción colectiva (menudo conocidos como dilemas de acción colectiva). La segunda estrategia para influir en el proceso de políticas es desarrollar redes de relaciones para superar estos dilemas de acción colectiva que surgen en los subsistemas de políticas. En este espacio también se da el intercambio y adquisición de recursos que puede ser información o dinero y se equipara con el acceso a la autoridad.

En el tercer caso, participación por periodos prolongados de tiempo: debido a la necesidad de desarrollar conocimiento y redes, la recomendación final es permanecer involucrado en el subsistema por largos periodos de tiempo. El modelo analítico del MCP se presenta en el diagrama de flujo.

Uno de los objetivos centrales del MCP es contribuir a entender el cambio o la estabilidad de una política. Las investigaciones permitirán tener un conocimiento detallado acerca de la naturaleza y causa del cambio en las políticas dentro y a través de los subsistemas de política. Derivado de las investigaciones también se ha observado que muchas políticas públicas y programas se mantienen estables por periodos largos de tiempo y otras son sujetas a periodos dramáticos y no incrementales de cambio (Jenking-Smith et al.,2017 pp.144-147).

 El MCP se enfoca en la dirección de la evolución de la política y distinguen entre cambios menores (Minor Policy Change) y Cambios mayores (Major Policy Change). Además, señala cuatro caminos que llevan a un cambio de política (Policy Change):  

A) atribuido a alguna fuente externa (choques externos, perturbaciones incluidos eventos fuera del control de los participantes del subsistema de política y que involucre cambios en las condiciones socioeconómicas, cambios de régimen, productos de otros subsistemas, y eventos extremos como una crisis y desastres). 

Los eventos aumentan la probabilidad de un cambio de política mayor pero que requeriría uno o varios factores habilitantes, incluidos elevado atención pública y política, cambio de agenda siendo más importante la redistribución de los recursos de las coaliciones y la apertura - cierre de lugares de política. También se debe considerar la movilización de la coalición minoritaria para explotar el evento externo proponiendo por ejemplo nuevas narrativas que atraigan la atención a favor de cursos de acción y de atracción de nuevos actores;

 B) cambios mayores puede surgir de cambios internos que i) ocurran dentro del límite territorial y/o área tropical del subsistema y ii) son probablemente más afectados por el subsistema de actores (incluyen crisis, fiascos políticos, escándalos y fallas que probablemente influyan en las creencias y aumenta la atención a ciertos programas del gobierno); iii) políticas orientas al aprendizaje, que sean efectivas de manera incremental sobre extensos periodos de tiempo. Y iv) acuerdos y cooperación para cambios de política, aquí se identifican nueve prescripciones para fomentar las negociaciones: un punto muerto "lastimoso", composición representativa, liderazgo, regla de decisión por consenso, financiación adecuada, compromiso de negociar, un enfoque en cuestiones empíricas, confianza y falta de lugares alternativos.


Diagrama de flujo del Marco de Coaliciones Promotoras

Fuente: traducción libre de Jenking-Smith et al.,2017 p.143


La versión original de MCP ofrece dos hipótesis para el cambio de política, enfocado en eventos externo y cambio de poder. Recientemente en Jenking-Smith et al.,2017, se presenta una fusión de los cuatro caminos de cambio de política en dos.

Cambio de política Hipótesis 1:  significativas perturbaciones externas en el subsistema, significativas perturbaciones internas en el subsistema, políticas orientadas al aprendizaje, negociación de acuerdos o alguna combinación de esto es necesaria pero no es una suficiente fuente de cambio en los atributos del núcleo de políticas de un programa de gobierno.
La segunda hipótesis está relacionada a la influencia de la coalición in el subsistema, cambios políticos mayores y subsistemas de política anidados.

Cambio de política Hipótesis 2:  los atributos básicos de política de un programa gubernamental en una jurisdicción específica no serán revisados significativamente siempre y cuando la coalición de defensa de subsistemas que instaló el programa permanezca en el poder dentro de esa jurisdicción, excepto cuando el cambio sea impuesto por una jurisdicción jerárquicamente superior (Jenking-Smith et al.,2017 pp.144-148)

Que en nuestro caso se adapta de la siguiente forma:

·       Significativas perturbaciones externas en el subsistema de la política pública de seguridad del Gobierno de El Salvador basada en el populismo punitivo con el plan mano dura y mano súper dura, significativas perturbaciones internas en el subsistema, políticas orientadas al aprendizaje, negociación de acuerdos o alguna combinación de esto es necesaria pero no es una suficiente fuente de cambio en los atributos del núcleo de políticas de un programa de gobierno.
·       Los atributos básicos de política del programa gubernamental “mano dura” y “súper mano dura” no serán revisados significativamente siempre y cuando la coalición de defensa de subsistemas que instaló el programa permanezca en el poder dentro de esa jurisdicción, excepto cuando el cambio sea impuesto por una jurisdicción jerárquicamente superior.

         III.          Metodología de Investigación

Esta investigación busca establecer un marco analítico para explicar el cambio de las políticas, relacionado con problemas complejos, a partir del rol de los agentes y los objetivos conflictivos que defienden en al menos dos coaliciones, donde el conflicto permanece a lo largo de un periodo de tiempo Weible, C., y Sabatier, P. (2007). 
En este trabajo ha utilizado fuentes de información cuantitativas y cualitativas. Se aplican técnicas documentales, de recopilación de datos e información de diversas fuentes tales como estudios especializados sobre el origen de la violencia en el país, paper sobre la violencia de las pandillas, fuentes secundarias mediante consulta de documentos cuyo origen son las ciencias sociales e históricas, fuentes periodísticas y entrevistas públicas de diversas autoridades y personajes de interés público.
Entre las fuentes consultadas, se destaca información del gobierno salvadoreño obteniendo acceso a datos, informes, presentaciones, evaluaciones del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia (CNSCC) ente catalizador del proceso de formulación de la política de seguridad ciudadana.

          IV.          Desarrollo del Caso:

A continuación, se desarrolla el caso de estudio iniciando con el planteamiento del problema público desde el enfoque ecológico junto al proceso de política de seguridad pública con el plan mano dura y súper mano dura entre 1996-2018, seguido del estado de la opinión pública inicial. Luego se presenta la descripción del modelo analítico del MCP aplicado al caso salvadoreño y se finaliza con una valoración de la hipótesis de cambio de política asociada al cambio de gobierno.
El complejo caso de la violencia criminal en El Salvador.

El problema
Cruz (2003) señala que la violencia que afecta a El Salvador en la postguerra es producto de una conjunción de varios tipos de causas. La construcción social de la violencia según las causas estructurales identificadas: la desigualdad socioeconómica, la historia de la construcción del Estado salvadoreño y la cultura de la violencia. Estas causas constituyen la base para que las consecuencias de la guerra como el aprendizaje universal de la violencia, circulación de armas, venganza diferida y otros factores como la debilidad institucional y el consumo extensivo de alcohol y drogas, hayan llevado al país a ser uno de los más violentos del hemisferio.

Cruz y Carranza (2006) desde un enfoque ecológico, adoptado por la Organización Mundial de la Salud para abordar la complejidad del fenómeno de la violencia , y con un esquema de Cruz (2005) señalan que el fenómeno de las maras no puede comprenderse sin al menos reconocer estas condiciones:  a) procesos de exclusión social; b) cultura de violencia; c) crecimiento urbano rápido y desordenado; d) migración; e) desorganización comunitaria; f) presencia de drogas; g) dinámica de la violencia; h) familias problemáticas; i) amigos o compañeros miembros de pandillas y j) las dificultades de construcción de identidad personal.

Cuadro1: Los factores asociados a las maras centroamericanas en el modelo ecológico

Fuente: Cruz (2005) citado en Cruz y Carranza, 2006 p.138.


El fenómeno de la violencia generada por las pandillas ha mutado, el modelo de la ruta de la violencia colectiva de Concha-Eastman como parte del estudio sobre las maras en El Salvador en 2001 señalo:
La violencia juvenil colectiva nace de las condiciones familiares y del contexto socioeconómico en el que se desenvuelven los niños y adolescentes; en esos entornos prevalecen la conflictividad y el uso de la violencia, los cuales son sufridos por los miembros familiares más jóvenes de forma directa (como víctimas) o indirecta (como testigos). Dichos ambientes pueden dar pie a grupos juveniles que en el peor de los casos constituyen una especie de “molestia social”, esto es, jóvenes que en situación grupal alteran el orden y la paz urbana a través de comportamientos que pueden llegar a ser incómodos para el resto de ciudadanos, pero que no llegan a constituir delitos o una agresión física hacia otras personas (citado en Cruz y Carranza, 2006 pp. 144-145).

Esos grupos juveniles pueden evolucionar a lo que se da en llamar “barras” y son capaces de cometer delitos menores como los robos, los hurtos, y a participar en procesos de violencia grupal como las riñas en donde son posibles las agresiones y las lesiones físicas hacia otras personas. Las barras pueden dar lugar a las pandillas juveniles, en este caso las maras centroamericanas, las cuales son capaces de cometer delitos de mayor gravedad e impacto en la sociedad: homicidios, asaltos a mano armada, violaciones y lesiones. 

Finalmente, la ruta de la violencia juvenil colectiva puede llevar a los grupos de crimen organizado, los cuales son responsables del nivel más intenso de crimen y violencia. Ya no sólo son capaces de cometer delitos muy graves como los homicidios y las violaciones, sino que además tienen la capacidad de organizar toda la dinámica grupal en torno a los propósitos expresamente criminales como parte de una economía criminal. Los grupos que controlan las redes de drogas, armas y trata de personas se encuentran en este último nivel de la ruta de la violencia (Cruz y Carranza, 2006 pp. 144-145).

Martinez (2018) señala que las maras o pandillas, son los principales actores criminales que operan en El Salvador, han crecido durante los últimos 15 años hasta contar con alrededor de 60.000 miembros activos y un «colchón» social de unas 500 000 personas, los cuales representan casi un 8 % del total de la población total, estimada en unos 6,5 millones según datos del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD).

Desde 2003, los gobiernos del FMLN y ARENA han lanzado diferentes planes anti-pandillas enfocados en la desarticulación de las pandillas a través del encarcelamiento masivo de sus miembros y en el uso de operativos conjuntos de agentes policiales y militares con el fin de recuperar el territorio con mayor presencia de estos grupos.


Figura 1: La ruta de la violencia juvenil colectiva

Fuente: Santacruz y Concha-Eastman (2001) retomado en Cruz y Carranza, 2006 p.145.

La política de seguridad basada en el populismo punitivo

Rojas (2012) señala que en el tema de violencia el énfasis está puesto en los índices de criminalidad y en el terrorismo. En el caso de Latinoamérica hay gran preocupación por la delincuencia, principalmente por la tasa de mortalidad por homicidios, la presencia de maras o pandillas y en el costo económico que representa la violencia para el Estado.

En el caso salvadoreño, la administración de Francisco Flores lanzo el plan Mano Dura como punta de lanza de la política de seguridad pública. Un extracto de su mensaje inicial menciono:

        Este día 23 de julio [2003] he instruido a la Policía Nacional Civil y la Fuerza Armada a que conjuntamente rescaten estos territorios y pongan bajo las rejas a los líderes de estas pandillas. 
        Esta operación que se llama “Mano Dura” busca la desarticulación de las pandillas y la encarcelación de sus miembros. 
        Las bandas criminales han descendido a peligrosos niveles de degradación moral y barbarie. Todos hemos conocido de decapitaciones, mutilaciones, actos satánicos y descuartizamientos cometidos contra menores, ancianos y mujeres indefensas. Es hora de liberarnos de este flagelo. 
        Estamos convencidos que el conjunto de medidas que estamos proponiendo le darán a la sociedad salvadoreña instrumentos necesarios para pelear esta batalla contra los criminales y su terrorismo delincuencial.
Mensaje emitido en cadena de radio y televisión por el presidente de la República, Francisco Flores, durante el anuncio de la Operación “Mano Dura” contra las pandillas.

Dos gobiernos de ideología conservadora Francisco Flores 1999-2004 y Antonio Saca 2004-2009, diseñaron una política de seguridad pública con un enfoque populista punitivo llamado “mano dura” y “mano súper dura” que creo y consolidó un núcleo de creencias duro, un núcleo de política y de aspectos secundarios

El populismo punitivo se refiere a cuando el uso del derecho penal por los gobernantes aparece guiado por tres asunciones: que mayores penas pueden reducir el delito; que las penas ayudan a reforzar el consenso moral existente en la sociedad; y que hay unas ganancias electorales producto de este uso (Bottoms,1995 p.39 citado en Larrauri, 2006).

La violencia y la criminalidad fue asociada no solo al crimen organizado sino también a la violencia generada por grupos de pandillas, en particular los homicidios. Por ejemplo, entre enero 2004 a julio 2014 se contabilizaron alrededor de 37,482 homicidios en todo el país.

Los elevados niveles de violencia y delincuencia se ven reflejados no solo en la percepción de inseguridad de la gente sino en lo más importante, la tasa de homicidios promedio en la última década 56.6 por cada 100,000 habitantes demostrando lo pertinente del problema.

Los picos de violencia medido por el número de homicidios tienen su contexto histórico, las olas de deportaciones criminales y los planes de seguridad que se estaban implementando en ese momento. 

El pico más alto de violencia (1994-2000) está relacionado con el aumento de la criminalidad durante el pos conflicto y el alto número de armas en circulación después de la guerra; el segundo pico (2005-2006) coincidió con un auge en las deportaciones criminales desde EE. UU., muchos de ellos miembros de pandillas; el tercer pico (2009-2011) se dio en un contacto de expansión de las pandillas tras los diferentes planes de “mano dura”, seguido de una notable reducción de homicidios que se atribuye a la llamada “tregua entre pandillas”; el auge de violencia más reciente se dio entre 2014 y 2015, como respuesta de estos grupos criminales al fracaso del proceso de la “tregua” (Martinez 2018, p.4).

Según Peñate et al (2016), el costo de la violencia asciende a 16% del PIB desglosado de la siguiente forma: el robo y extorsión a personas y viviendas ,5.2%; costo de oportunidad por a producción e inversión no ejecutada, 4.8%; costos médicos por atender los lesionados por actos violentos,3.1%; Gasto del gobierno para combatir, prevenir o controlar la violencia 2,3%; y agentes económicos privados gastaron 0.7% para evitar ser víctimas de violencia. Cifra comparable con las remesas que representan el 17.08% del PIB.

Luego con dos gobiernos de ideología de izquierda Mauricio Funes 2009-2014 y Salvador Sánchez Cerén 2014-2018 se ha dado un tránsito hacia un nuevo núcleo de creencias, no sin vaivenes en su núcleo de políticas y de sus aspectos secundarios.

A continuación, se presenta una línea temporal sobre la evolución del subsistema de la política pública de seguridad entre 2003-2018

Evolución de Respuesta política, judicial y operativa al problema publico
1995
 JUNIO
Administración Armando Calderón Sol
1996
MARZO
Ley contra la delincuencia y el crimen organizado
1997
FEBRERO
Declarada inconstitucional
2002

Honduras: Presidente Ricardo Maduro anuncia plan Libertad Azul (antimaras)
2003
 JUNIO
Administración de Francisco Flores: Introducción en la agenda política
JULIO
Inicio de Plan Mano Dura: inicio de populismo punitivo
Mega operativos, redadas masivas, presentación a la prensa y campañas mediáticas para presionar a la oposición política para aprobación de leyes antipandillas con castigos y penas severas incluyendo juzgar a niños como adultos y más  recursos financieros.
OCTUBRE
1era. Ley Antimaras (uso de recurso del diablo)

Justificación: el 40% de los homicidios lo comenten las maras: Opinión pública a favor de Mano Dura
Fuerte publicidad y campaña mediática
Guatemala: Plan escoba (antimaras)
2004
ABRIL
2da. Anti marras: Ley para el combate de las actividades delincuenciales de grupos o de asociaciones ilícitas especiales
JUNIO
Administración de Antonio Saca
AGOSTO
Inicio de Plan Súper Mano Dura: reafirmación de populismo punitivo. Continuación de arrestos masivos, campaña mediática a favor de la represión de las pandillas, iniciativa de creación de juzgados especializados.
JUNIO
Declarada inconstitucional 2da ley
SEPTIEMBRE
Ley especial contra actos de terrorismo LECAT y criminalización de la protesta social

Comité derechos de niño ONU llama a derogar 2da ley antimaras que juzga a niños como adultos.
Buro de investigación federal de EE.UU FBI crea fuerza de tarea conjunta con países del triángulo norte de Centroamérica
2005

Política de prevención: Plan Mano Amiga y Mano extendida
La represión es prioridad ; intensiva publicidad y campaña mediática;  nuevo discurso con énfasis en el vínculo de las maras con el crimen organizado.
2006
JUNIO
movilización de arrestos masivos hacia la prevención.
2007
ENERO
3era. Ley antimaras : Ley contra crimen organizado de realización compleja
FBI crea Centro antipandillas transnacional que incluye a Guatemala, Honduras y El Salvador
2008

Plan Anti-delincuencial Sarissa (2008)
2009
JUNIO
Administración Mauricio Funes

Declaración de inicial compromiso con estrategia antipandillas alternativa, basada en la prevención
Declarada inconstitucional 3era Ley antipandillas
Quema de microbús donde murieron 17 personas
2010
JUNIO
Retorno a populismo punitivo
SEPTIEMBRE
4ta. Ley antipandillas: Ley de proscripción de pandillas y organizaciones de naturaleza criminal.
2011

FBI declara que 32 estados de EE.UU existen pandillas
2012

Se sustituye parte del gabinete de seguridad incluyendo a militares en situación de retiro al frente de la Policía y del ministerio de Justicia y Seguridad
MARZO
Se inicia un proceso de pacificación denominado Tregua, auspiciado implícitamente por el gobierno apoyado en la OEA y una parte de la iglesia católica.
2013

Juez de EE.UU: MS13 es declarada una organización criminal transnacional
MAYO
Se declara inconstitucional nombramiento de militares en retiro al frente de instituciones de seguridad pública/ nombramiento de nuevas autoridades
Iglesia católica critica la "Tregua" tomando distancia del planteamiento inicial

Introducción de la política de "Puño de Hierro" combinado con prevención y en contra de continuar con la Tregua
2014
JUNIO
Administración Salvador Sánchez Cerén
SEPT
El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia (CNSCC) fue creado por decreto ejecutivo el 29 de septiembre de 2014, como una instancia amplia, plural y permanente de promoción y facilitación del diálogo y la concertación alrededor de las políticas públicas relacionadas con la justicia, seguridad ciudadana y convivencia. 
2015
ENERO
 En enero de 2015 fue presentado el Plan El Salvador Seguro PESS, un plan integral y flexible que propone 124 acciones identificadas según su nivel de prioridad en el corto, mediano y largo plazo. 
Inicio de implementación de programas de PESS
Disposiciones especiales en delitos cometidos contra la vida, integridad personal, libertad individual y autonomía personal, de los miembros de la policía nacional civil, miembros de la fuerza armada, personal penitenciario, fiscales y jueces
MAYO
El Consejo Nacional de Educación (CONED) fue creado por decreto ejecutivo el 11 de mayo de 2015. Es una instancia consultiva de diálogo y concertación, en materia de educación. Su composición es amplia, plural, permanente y con autonomía para el cumplimento de sus objetivos y atribuciones.
NOVIEMBRE
Ley de Contribución Especial para la Seguridad Ciudadana y Convivencia.
Ley de Contribución Especial a los Grandes Contribuyentes Para el Plan de Seguridad Ciudadana.
2016
FEBRERO
Creación de Consejo Nacional de Sustentabilidad Ambiental y Vulnerabilidad CONASAV
ABRIL
“Disposiciones Especiales Transitorias y Extraordinarias en los Centros Penitenciarios, Granjas Penitenciarias, Centros Intermedios y Centros Temporales de Reclusión”
JUNIO
El 22 de junio de 2016, el CONED hizo la entrega oficial del Plan El Salvador Educado al presidente de la República, Salvador Sánchez Cerén. Este es el primer producto creado por el CONED y que es el reflejo del consenso en la formulación de políticas públicas de los distintos sectores de la sociedad salvadoreña. 
2017
 DICIEMBRE
 Evaluación de y desafíos del Plan El Salvador Seguro PESS
2018

 Seguimiento de implementación de PESS
Fuente: elaboración propia basado en diversas fuentes.

La opinión pública al inicio del populismo punitivo

En junio de 2002, la delincuencia (30.8%), el desempleo (23%) y la pobreza (18.3%) eran los principales problemas que afectan al país; además la opinión de los encuestados señala que la delincuencia ha aumentado (58.7%); los resultados del plan de combate a la delincuencia son pocos (42.5%); la principal tarea de próximo gobierno será crear empleos (31.8%), combatir pobreza (25.9%) y combatir el crimen (16.2%) (IUDOP, 2002).

En 2003, la delincuencia, según la opinión pública, ha aumentado (76.3%); un sentido mayoritario (54%) no desearía migrara otro país y aquellos que si migrarían su razón es mejorar económicamente (34.7%) y mejorar, prosperar (27.7%) %) (IUDOP, 2003).

En 2004, el principal logro de la administración flores fue mejora/construcción de carreteras (49.7%) en contraposición a combate a la delincuencia/plan mano dura (12.6%) (IUDOP, 2004).
El principal problema del país es la delincuencia (29.8%), desempleo (18.4%), pobreza (14%), Maras (13%); No desearían migrar (52.9%); el principal logro inicial de la administración de Antonio Saca es la disminución de la delincuencia (30.5%) en contraste el combate a las maras (3.8%) IUDOP (2004a)

A la pregunta sobre el efecto de reformas legales en el problema de la delincuencia generado por las maras, opinan los salvadoreños que va a disminuir (53.3%) y va a seguir igual (30.4%); el problema de las maras ha disminuido (52.1%) y sigue igual (34.5%) con el nuevo gobierno; el problema de los centros penales (riñas, muertes, hacinamientos) podrá resolver el gobierno de Antonio Saca, Si (61.9%) IUDOP (2004a).

El principal problema del país es el desempleo (22.8%) y la pobreza (20.6%), delincuencia (19.8%), maras (6.8%); el principal fracaso en el primer año de gestión de Antonio Saca fue el Alto costo de la vida (15.4%), Maras (2.1%), incremento de homicidios y crimen (3.2%); plan súper mano dura (2.8%); la delincuencia con el actual gobierno ha disminuido (45%) ha aumentado (34.8%) y sigue igual (20.2%); los salvadoreños creen que el plan súper mano dura está contribuyendo  a reducir la delincuencia producida por las maras Mucho (36.6%),  Algo (25.7%), Poco (23.2%) y Nada (14.5%) IUDOP (2005).

El plan El Salvador Seguro

El primer gobierno con ideología de izquierda de Mauricio Funes 2009-2014 se enfocó en crear una política de seguridad basada en concepto como: “Justicia, Seguridad y Pacificación” que inicio una transición en el núcleo de creencias y en el núcleo de política del subsistema pero que por diversos motivos no logro gestar una nueva coalición dominante abocando al fracaso relativo.

El segundo gobierno con ideología de izquierda de Salvador Sánchez Cerén 2014-2018 ha construido una nueva política de seguridad pública basada en ideas como “Seguridad, Justicia y Convivencia”. Esta administración ha iniciado la transición hacia un nuevo núcleo de creencias, un nuevo núcleo de políticas y de aspectos secundarios que aún no logran consolidar una nueva coalición hegemónica por diversos motivos.

Un extracto de el Plan El Salvador Seguro señala que el problema es la inseguridad:
“La sociedad salvadoreña se encuentra afectada por elevados niveles de violencia, criminalidad y miedo que restringen la libertad de las personas, afectando su calidad de vida y la convivencia armónica, limitando sus opciones de desarrollo humano y erosionando el Estado de Derecho y la democracia.
Los históricos niveles de exclusión y vulnerabilidad social; los patrones culturales que toleran, normalizan y reproducen la violencia; la debilidad institucional que provoca impunidad; la ausencia de una visión compartida sobre cómo enfrentar esta problemática, junto con la dispersión de iniciativas, han estimulado el establecimiento, la complejidad y la reproducción de las expresiones criminales y violentas en nuestra sociedad” (Plan El Salvador Seguro pp. 2-4.)
Como solución al problema público, el plan busca desarrollar políticas publicas enfocadas en:  i) prevención de la violencia; ii) persecución penal; iii) rehabilitación y reinserción; iv) atención y protección de víctimas; y v) fortalecimiento institucional.

Es un plan de carácter “integral y flexible” que consta de cinco ejes y ciento veinticuatro acciones prioritarias, urgentes, de corto, mediano y largo plazo, para enfrentar la violencia y la criminalidad, garantizar el acceso a la justicia y la atención y protección a víctimas.

El Plan se orienta a “lograr” las cinco “grandes transformaciones”: i) mejorar la vida de las personas en los territorios para reducir la incidencia e impacto de la violencia y el crimen; ii) contar con un sistema de investigación criminal y justicia penal articulado y efectivo que goce de la confianza de la ciudadanía; iii) cortar la influencia de grupos criminales en centros de privación de libertad y garantizar el cumplimiento de la pena en espacios y condiciones adecuadas para la rehabilitación y la reinserción con estricto apego a la ley; iv) disponer de un marco legal y de una oferta institucional que garantice la atención integral y la protección a las víctimas con el fin de reducir el impacto de la violencia y criminalidad; v) contar con una institucionalidad coherente y proba que aborde de manera articulada y efectiva la violencia y la criminalidad y goce de la confianza ciudadana.

El Plan, según sus autores, tiene alcance nacional, no obstante, se focalizará en un primer momento en 50 municipios que han sido definidos a partir del diagnóstico elaborado por el CNSCC.  El Plan es “integral” y “da respuesta” a los factores estructurales de la violencia y criminalidad. En este sentido, incorpora acciones que prevén resultados concretos en el inmediato (6 meses), corto (2 años), mediano (5 años) y largo plazo (10 años). Focaliza su implementación en aquellas acciones que, bajo un enfoque de progresividad, permiten obtener un impacto sobre las personas y sobre los resultados.

La administración de Salvador Sánchez Cerén, del partido de gobierno FMLN, también ha promovido acciones alternativas a las estrictamente represivas bajo el amplio paraguas de la «prevención de violencia «como la construcción de espacios lúdicos para jóvenes en riesgo o centros de atención a víctimas, lo cual ha permitido un abordaje un poco más integral de la problemática de seguridad en los últimos años. No obstante, ninguna de las políticas implementadas hasta la fecha ha sido capaz de reducir de forma sostenible los niveles de violencia por más de dos años consecutivos (Martinez, 2018, pp. 3-5).

Descripción de modelo analítico del MCP

Se presenta a continuación el desglose del modelo analítico del MCP para el caso de la política de seguridad en particular el populismo punitivo basado en el plan mano dura y mano súper dura y plan El Salvador seguro y conexos.

Se configuran dos Coaliciones Promotoras: i) Coalición pro-populismo punitivo; y ii) Coalición Pro- resocialización/punitivo.  El Subsistema de Política es incipiente ya que existe insatisfacción frente al tratamiento del problema de la violencia.

Alcance territorial está delimitado al debate sobre la seguridad humana, la seguridad ciudadana y la seguridad pública de la población donde compiten los sistemas de creencia. Alcance sustantivo: contraste y oposición entre una política represiva y punitiva versus una política de seguridad ciudadana y convivencia social.

Participantes de la política


Coalición Hegemónica o dominante: Gobiernos conservadores; Partido político ARENA; Periodistas pro mano dura; Asociaciones empresariales pro mano dura; Partido político GANA; grupo de Comisionados de PNC; grupo de Jueces; Medios de comunicación tradicionales
Incipiente Coalición alternativa o minoritaria: Partido político FMLN; Investigadores; Universidades; ONG especializadas en derechos humanos; países que brindan cooperación internacional; grupo de Comisionados de PNC; grupo de Jueces; Alta jerarquía de la iglesia católica del país; Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador; UNICEF; ONU_DDHH; ACNUR; Medios de comunicación no tradicionales.

Sistema de Creencias del subsistema


Coalición pro-populismo punitivo.

Núcleo duro de creencias: "A lo largo y ancho del país pandillas criminales llamadas maras se han posesionado de una enorme cantidad de barrios y colonias para cometer numerosos y terribles crímenes". Son una amenaza para todos los salvadoreños. "Las bandas criminales han descendido a peligrosos niveles de degradación moral y barbarie".

Núcleo político de creencias: Se debe aplicar políticas de seguridad pública con un claro enfoque punitivo con predomino de represión, castigo e incapacitación de los delincuentes.

Creencias secundarias / Aspectos secundarios: "Se debe procurar la desarticulación de las pandillas y la encarcelación de sus miembros. Prohibición de pertenecer a pandillas criminales. Por su edad no dejan de ser criminales. Se debe utilizar nuevos marcos legales; crear nuevos operadores de justicia; reforzar la acción policial y la utilización del ejército en labores de seguridad pública mediante la militarización del patrullaje y la vigilancia; mejorar el control y vigilancia de las penitenciarías; y apoyar a la fiscalía en el proceso judicial.

Coalición Pro- resocialización

Núcleo duro de creencias: " La sociedad salvadoreña se encuentra afectada por elevados niveles de violencia, criminalidad y miedo que restringen la libertad de las personas, afectando su calidad de vida y la convivencia armónica, limitando sus opciones de desarrollo humano y erosionando el Estado de Derecho y la democracia".

Núcleo político de creencias: Se debe aplicar políticas de seguridad pública con un enfoque de resocialización de los delincuentes. Combinando prevención de la violencia; persecución penal; rehabilitación y reinserción; atención y protección de víctimas; y fortalecimiento de las instituciones del Estado.

Creencias secundarias / Aspectos secundarios: "Los históricos niveles de exclusión y vulnerabilidad social, los patrones culturales que toleran, normalizan y reproducen la violencia, la debilidad institucional que provoca impunidad, la ausencia de una visión compartida sobre cómo enfrentar esta problemática junto con la dispersión de iniciativas han estimulado el establecimiento, la complejidad y la reproducción de las expresiones criminales y violentas en nuestra sociedad. 

Se busca desarrollar políticas publicas enfocadas en:  i) prevención de la violencia; ii) persecución penal; iii) rehabilitación y reinserción; iv) atención y protección de víctimas; y v) fortalecimiento institucional”.

Parámetros relativamente estables



  1. 1.     Atributo básico del área del problema y distribución básica de los recursos naturales
Existe un grave problema público de seguridad ciudadana asociado a las pandillas ya que estas organizaciones criminales ejercen una fuerte incidencia criminal en diversas poblaciones y sectores de El Salvador. La coalición dominante con el control del gobierno central configuro una política de seguridad populista punitiva que no busca la resocialización sino la incapacitación del delincuente.       


  1. 2.     Valores socioculturales fundamentales y estructura social
La sociedad salvadoreña es conservadora, religiosa, con baja participación cívica, marcadas desigualdades socioeconómicas, territoriales, de género, de identidad entre otras. El influjo de la migración las remesas dinamizan la vida social y cultural de amplias poblaciones, la economía no logra absorber a la población en edad laboral ampliando las brechas de desigualdad y reforzando círculos de pobreza, marginación, exclusión y violencia.


  1. 3.     Estructura constitucional básica (reglas/normas) social
El país posee un Estado unitario centralizado, con cierto grado de descentralización funcional y territorial que se concreta en Instituciones Autónomas o de los municipios. Los espacios de coordinación horizontal son: (a) Secretarías de la Presidencia, (b) Coordinaciones inter-organizacionales (Ministerios, Entes públicos descentralizados, Instituciones del Sector Público, Secretarias de Estado e Instituciones Oficiales Autónomas) y (c) Gabinetes de Gestión.
El plan mano dura y súper mano dura fue implementado por el Órgano Ejecutivo a través de la policía, la dirección de centros penales y el ministerio de seguridad y justicia en coordinación del ministerio público además de la aprobación de leyes en la Asamblea Legislativa.

El Estado, a través del Órgano Ejecutivo, la Asamblea Legislativa, el Órgano Judicial, el Ministerio Público y los Gobiernos Locales son los responsables de implementar el Plan El Salvador Seguro en asocio con las iglesias, la empresa privada, los medios de comunicación, las organizaciones de la sociedad civil y la comunidad internacional.

Eventos externos (del sistema)


  1. 1.     Cambios en las condiciones socioeconómicas
Importantes flujos migratorios, profundo cambios económicos y sociales junto a un complejo proceso de posguerra fueron el contexto de un creciente problema de violencia y de criminalidad en la sociedad salvadoreña.     

  1. 2.     Cambios en la opinión pública
Entre la población se reconoce que la delincuencia común mutó convirtiendo en delincuencia organizada local, urbana y rural, nacional, transnacional para tener en el momento actual rasgo de crimen organizado lo que es un serio problema de seguridad humana y ciudadana. Afecta directamente a la mayoría de la población conculcando sus derechos, pero es más sensible en el ánimo y opinión de minorías afectadas indirectamente.

  1. 3.     Cambios sistémicos en la coalición gobernante
Cambios en el énfasis de la política de mano dura hacia la mano súper dura; nuevas leyes antipandillas, ley antiterrorismo; criminalización de la protesta social; creación de campañas mediáticas a favor de la mano dura y la utilización del recurso del diablo; inclusión de programas de prevención, programas de rehabilitación, programa de reinserción focalizados y de corto alcance.  

  1. 4.     Cambio en otros subsistemas de política pública
Los efectos de los delitos y el uso de la violencia por parte de los grupos criminales y de la acción del Estado en su ampliación de las políticas de seguridad inciden y se solapan en otros subsectores como la actividad económica, el sistema de salud público, el sistema de educación público, las finanzas del Estado, entre otras.

Estructura de oportunidad de coalición a largo plazo


  1. 1.     Grado de consenso necesario para un cambio importante de políticas
La política pública de seguridad basada en el populismo punitivo como resultado de la coalición hegemónica o dominante durante el periodo 2003-2009, gozo de la aprobación de la opinión pública para “castigar” a los grupos señalados de delincuentes y criminales, sin embargo, en el transcurso del tiempo, los difusos resultados de la política de seguridad y el siempre voluble estado de ánimo de la opinión pública influenciado por  campañas mediáticas en telenoticieros y la prensa escrita sobre hechos de violencia cotidianos, sin castigo e impunes dividió la percepción ciudadana.

  1. 2.     Apertura del sistema político
El país presenta cierta inestabilidad del sistema político debido al presidencialismo, fragmentación del parlamento dado un multipartidismo y ciertos rasgos polarizantes que hace lento el dialogo, negociación y pactos políticos, falta de capacidad técnica en los gobiernos para analizar la evolución del problema público.

  1. 3.     Restricciones y Recursos de los actores del subsistema
1.     Restricciones:
Política de seguridad basadas en populismo punitivo unilateral del gobierno de turno que utiliza represión, castigo con menor prevención o rehabilitación está falto de apoyos, consensos, pactos políticos y recursos financieros para llevar a cabo su propuesta.

El Plan mano dura y súper mano dura no logro constituir un marco legal, operadores de justicia, coordinación interinstitucional y apoyo de la sociedad civil.

El Plan El Salvador Seguro ha contado con cierto consenso y legitimidad de diversos actores participantes del subsistema, ha obtenido recursos financieros para iniciar la aplicación del plan, pero con diversas restricciones debido a el discurso polarizado de la oposición política de la coalición pro-populismo punitivo.

2.     Recursos
Se dio un control del Gobierno e instituciones estatales por parte de Coalición Dominante; alianzas políticas de Derechas en la Asamblea Legislativa; apoyo coyuntural de la Izquierda; lobby empresarial pro" mano dura"; campaña mediática a favor de mano dura y en contra de pandillas; uso del recurso del diablo (exacerba el miedo de que los opositores ganen, motiva a los actores a alinearse y cooperar con los aliados) para aprobar cuatro leyes antipandillas de las cuales tres han sido declaradas inconstitucionales según la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

Policía Bróker: Mediadores designados por pandillas, enlaces no oficiales de las autoridades, personeros de Organización de Estados Americanos OEA, periodistas, embajadores de países amigos, universidades, personajes religiosos, y Organizaciones no gubernamentales.

Mecanismos de Cambio de Política                       

Choques externos: existen tres momentos temporales: 

i) históricos, como la deportación de personas con historial delincuencial desde EE. UU que nutrió a la delincuencia común, la convirtió en delincuencia organizada nacional-transnacional y actualmente tiene rasgo de crimen organizado, afectando con violencia los derechos y libertades de amplias poblaciones; 

ii) actuales, ya que luego de los efectos de la guerra civil, el tránsito a la democracia, las reformas económicas sin reformas sociales reconfiguro la desigualdad, creo escasas oportunidades de ascenso social, ensancho la pobreza, aumento la marginación y exclusión social crean nuevas cadenas de violencia y criminalidad. La niñez, la juventud y la población joven tiene limitado menú de opciones de ascenso social enfrentando la dicotomía de unirse a la cadena de violencia o huir; 

iii) proyecciones futuras, la política antinmigrante de la administración de Donald Trump, el foco en las pandillas, la cancelación del programa de estatus temporal TPS a los salvadoreños en EE. UU afectarán las políticas públicas de seguridad ciudadana futuras.

Eventos internos: La política de seguridad pública "mano dura/ mano súper dura" tuvo serios problemas dado que su objetivo punitivo de corto plazo tenía una ley que violaba derechos constitucionales, con vacíos jurídicos conceptuales, no estaba estructurado con un marco legal apropiado, no poseía instituciones judiciales lo que llevo a ser infectividad en el logro del objetivo de la política. 

Los resultados fueron adversos ya que permitió de facto el control de las penitenciarías por parte de los reclusos al segregarlos por organización criminal; permitió la organización nacional y transnacional de los grupos criminales; no disminuyo sino por el contrario creció el número de delitos, principalmente los asesinatos y extorsiones; amplio los tipos de delitos a tráfico de drogas, trata de blancas, lavado de dinero; sicariato, etc.        

             V.          Conclusión

La política de seguridad pública para dar solución al problema de la violencia y la criminalidad estructural y coyuntural en El Salvador aún está en construcción. La política ya sea de seguridad pública o de seguridad ciudadana presenta muchas dificultades y desafíos ante el complejo y dinámico problema de la violencia.

En una reflexión general, el MCP permite comprender el subsistema de política de seguridad de El Salvador que busca resolver el problema de la violencia y la criminalidad.

Permite identificar al menos dos coaliciones promotoras y sus núcleos duros, de política y sus aspectos secundarios. También provee una hipótesis para comprender el cambio de política de seguridad pública y finalmente es de gran utilidad para aportar a la comprensión del problema, el sistema de creencias de los actores del subsistema, el contexto, los recursos entre otros aspectos.
Es posible determinar un cambio de política en el caso de la política de seguridad pública de El Salvador, en el sentido de la pregunta inicial de este trabajo.

Es decir, ¿existe un cambio de política según la hipótesis 4 del MCP en el caso de la política de seguridad pública y el surgimiento del Plan El Salvador Seguro en la gestión de Salvador Sánchez Cerén entre 2014-2018?

La hipótesis a testear sobre el cambio de política plantea: los atributos básicos de política del programa gubernamental “mano dura” y “mano súper dura” no serán revisados significativamente siempre y cuando la coalición de defensa de subsistemas que instaló el programa permanezca en el poder dentro de esa jurisdicción, excepto cuando el cambio sea impuesto por una jurisdicción jerárquicamente superior.

Por el análisis según el MCP podemos afirmar que no se cumple la hipótesis de cambio política de seguridad publica debido a un cambio de gobierno de El Salvador.

El núcleo duro de creencias ha iniciado una transición en sus sistemas de ideas desde posiciones populistas punitivas que buscan inhabilitar al delincuente hacia posiciones de resocialización de los delincuentes, sin embargo, debido a la complejidad del problema publico existen resistencia e inercias basadas en el núcleo de creencias tradicionales.

El intento de crear un núcleo de política alternativo en el periodo de Mauricio Funes fracaso debido a que el liderazgo de las autoridades no fue consistente, la baja de homicidios a cambio de prebendas penitenciarias y de otra índole negociada con la dirección de las pandillas en la llamada “tregua” era en el corto plazo que no una solución sostenible al problema de la criminalidad más allá de los homicidios.

Los aspectos secundarios del plan mano dura y súper mano dura como legislación antipandillas, mayores penas y castigo a niñez; arrestos masivos; segregación en cárceles según tipo de pandilla; enfoque en homicidios y no en otros delitos de crimen organizado junto al periodo de tregua no lograron construir una política que provea una solución al problema público. 

El Plan El Salvador Seguro no tiene un núcleo duro que permita un sistema de creencias coherente, estable y fogueado, sus ideas aún son abstractas para definir la violencia y sus causas en el caso salvadoreño aún están por evaluarse, sin embargo, es pragmática en su núcleo de política ya que busca desarrollar políticas publicas enfocadas en seis áreas:  i) prevención de la violencia; ii) persecución penal; iii) rehabilitación y reinserción; iv) atención y protección de víctimas; y v) fortalecimiento institucional.

En cuanto a los aspectos secundarios, en el Plan El Salvador Seguro, compartimos las ideas de Martinez (2018) que señala que aún se deben resolver sobre: las políticas de seguridad como la persecución de delitos de crimen organizado, políticas de prevención (incluyendo a la población joven en edad de reclutamiento que está en riesgo), reinserción y el refuerzo de presencia del Estado en comunidades problemáticas. Además, debe reforzar medidas para la cohesión social también los planes del gobierno deben incluir no solo a los pandilleros sino al medio millón de personas civiles relacionadas de manera directa o indirecta con las pandillas.

La superación de diversas limitantes tanto en el marco legal, la coordinación interinstitucional (judicatura, policía, sistema penitenciario), las limitadas capacidades de las fuerzas de seguridad (medios, adiestramientos, saturación de tareas).

En cuanto a la hipótesis que señala : significativas perturbaciones externas en el subsistema de la política pública de seguridad del Gobierno de El Salvador basada en el populismo punitivo con el plan mano dura y mano súper dura, significativas perturbaciones internas en el subsistema, políticas orientadas al aprendizaje, negociación de acuerdos o alguna combinación de esto es necesaria pero no es una suficiente fuente de cambio en los atributos del núcleo de políticas de un programa de gobierno.

Esta bastante documentado que las perturbaciones tanto internas como externas conllevaron al fracaso del plan mano dura y mano súper dura debido, pero no modifico el núcleo de políticas populistas punitivas.




Referencia bibliográfica

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Anexo

Cuadro N° 1 Hipótesis del MCP

Hipótesis relativas a las coaliciones de incidencia

Hipótesis 1: en las principales controversias dentro de un subsistema de políticas cuando las creencias fundamentales de las políticas están en disputa, la alineación de aliados y opositores tiende a ser bastante estable en períodos de una década más o menos.
Hipótesis 2: los actores dentro de una coalición promotora mostrarán un consenso sustancial sobre cuestiones relacionadas con el núcleo de la política, aunque menos sobre los aspectos secundarios.
Hipótesis 3: un actor (o coalición) abandonará los aspectos secundarios de su sistema de creencias antes de reconocer las debilidades en el núcleo de la política.
Hipótesis 10 (nueva en 1993): las élites de los grupos con propósitos están más limitadas en su expresión de creencias y posiciones políticas que las élites de los grupos materiales.
Hipótesis 11 (nueva en 1993): dentro de una coalición, las agencias administrativas generalmente abogarán por posiciones más moderadas que sus aliados de grupos de interés.

Hipótesis relativas al cambio de política

Hipótesis 4 (revisada en 1993): los atributos centrales de política de un programa gubernamental en una jurisdicción específica no serán revisados significativamente siempre que la coalición de defensa del subsistema que instituyó el programa permanezca en el poder dentro de esa jurisdicción, excepto cuando el cambio sea impuesto por una jurisdicción jerárquicamente superior.
Hipótesis 5 (1997): las perturbaciones significativas externas al subsistema (por ejemplo, cambios en las condiciones socioeconómicas, opinión pública, coaliciones de gobierno de todo el sistema o resultados de política de otros subsistemas) son una causa necesaria, pero no suficiente, de cambio en los atributos básicos de la política de un programa gubernamental.

Hipótesis relativas al aprendizaje de políticas, en particular a través de las coaliciones

Hipótesis 6: El aprendizaje orientado a las políticas entre sistemas de creencias es más probable cuando existe un nivel intermedio de conflicto informado entre las dos coaliciones. Esto requiere que: A. cada uno tiene los recursos técnicos para participar en dicho debate; y que B. el conflicto produzca entre los aspectos secundarios de un sistema de creencias y los elementos centrales del otro o, alternativamente, entre los aspectos secundarios importantes de los dos sistemas de creencias.
Hipótesis 7: Los problemas para los cuales existen datos y teorías cuantitativas aceptadas son más conducentes al aprendizaje orientado a las políticas entre sistemas de creencias que aquellos en los cuales los datos y la teoría son generalmente cualitativos, bastante subjetivos o totalmente inexistentes.
Hipótesis 8: Los problemas que involucran sistemas naturales son más propicios para el aprendizaje orientado a políticas a través de sistemas de creencias que aquellos que involucran sistemas puramente sociales o políticos, porque en el primero muchas de las variables críticas no son en sí mismas estrategas activos, y porque la experimentación controlada es más factible.
Hipótesis 9: El aprendizaje orientado a las políticas entre los sistemas de creencias es más probable cuando existe un foro que es: A. lo suficientemente prestigioso para obligar a los profesionales de diferentes coaliciones a participar; y B. dominado por las normas profesionales.
Hipótesis 12 (nueva en 1993): incluso cuando la acumulación de información técnica no cambia las opiniones de la coalición opositora, puede tener efectos importantes en la política -al menos a corto plazo- al modificar las opiniones de los agentes de política (policy brókers).
Fuente: traducción libre de Sabatier y Weible 2007 p. 220

sábado, 2 de junio de 2018


La Dolarización y El Salvador


La literatura sobre el tema estudia ex -ante y ex -post los costos, beneficios e implicaciones de una la dolarización total en una economía. En los casos de estudios, los países se han dolarizado debido a crisis económicas severas u otras situaciones extraordinarias donde la moneda local no puede cumplir sus funciones. En El Salvador los requisitos para mantener la dolarización junto a los efectos de una economía dolarizada en las variables reales y monetarias condicionan los equilibrios macroeconómicos. Los problemas fiscales irresueltos pueden provocar una fractura de la dolarización y un ajuste estructural en la economía, pero no son los únicos factores determinantes.


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