La
Política Comercial en El Salvador (1990-2012). Un análisis neo-estructural.
Autor:
W. Alirio Martínez
Palabras claves: El
Salvador, Política comercial, Liberalización, Comercio exterior.
Resumen
Este
trabajo analiza la política comercial de El Salvador entre los años 1990–2012.
Se pasa revisión de los antecedentes económicos, el unilateralismo, los niveles
de acción de la política bilateral, regional y multilateral. La liberalización
económica, la apertura comercial unilateral, el acceso a mercados, la atracción
de inversiones, facilitar el comercio y los negocios, garantizar retornos de la
IED, minimizar los costos de
transacción, como visión, objetivos y metas en general de la política comercial
en el periodo investigado.
Se
evidencia una excesiva liberalización y desregulación de la economía en
contraste con un pobre desarrollo institucional y la débil forma funcional de
su organización. En su aspecto institucional destaca la poca relación con
Universidades y la sociedad civil vinculada a la agenda comercial.
El
patrón comercial es desfavorable y la economía se encuentra en una trampa de
bajo crecimiento a pesar de los esfuerzos sistemáticos del modelo exportador,
dada una competitividad espuria. Se propone nuevos elementos para la renovación
de la política comercial de acorde con una nueva visión de crecimiento y de
desarrollo económico.
.
Introducción
Debido la crisis financiera y económica mundial, a
raíz del colapso del sistema financiero estadounidense en 2007, se quebró el
paradigma vigente de la globalización.
La crisis llegó a la
economía real vía la Demanda. En la Unión Europea (UE) afectó las finanzas de
Estados tan diversos como España o Grecia; perturbando también los flujos comerciales de la mayoría de países
incluido el nuestro.
En El Salvador se
mostraron efectos ambiguos: por un lado cayó la demanda del principal mercado (EE.UU.)
se ralentizo la entrada de remesas,
cayeron las exportaciones e importaciones pero también se dinamizaba el mercado regional
con el Triángulo Norte (TN) y Centroamérica (CA) debido a ganancias de
competitividad vía precios, dada la nueva política monetaria de EE.UU.
Esto
se sumaba a la ola negociadora de acuerdos preferenciales del comercio entre
las naciones, pasando del plano multilateral hacia acuerdos bilaterales y
regionales como el acuerdo de libre comercio con Centroamérica y República
Dominicana (CAFTA+DR por sus siglas en inglés) con EE.UU. o el Acuerdo de
Asociación (AA) con la Unión Europea.
Con la bancarrota de
los paradigmas económicos neoclásicos, base teórica de la economía política de
las políticas económicas del gobierno entre 1989-2009, es necesario reflexionar
sobre sus rasgos e implicaciones. Particularmente, la política comercial es un
instrumento del gobierno y del Estado que influye de forma determinante en la
actividad y estructura económica del
país.
Este
artículo tiene como objeto analizar la política comercial de El Salvador entre
los años 1990–2012, con el fin de proponer nuevos elementos para su renovación
de acorde con una nueva visión de crecimiento y de desarrollo económico.
Los agentes económicos con
incentivos e intereses diversos se benefician o perjudican de esta política en
el marco de un proceso de apertura y la liberación económica, de ahí la
importancia de su estudio.
El análisis de la
política comercial en sus diversas formas y consecuencias permite la crítica
creativa que identifique elementos para una nueva visión, estrategia y
objetivos con el fin de sentar la discusión sobre los retos en materia de
crecimiento y desarrollo de la economía salvadoreña en los próximos años.
El trabajo se
estructura en cuatro apartados, el primero expone los antecedentes económicos
del país y la base teórica de la política económica del periodo, es decir la
economía política de la política comercial. A continuación se presenta los rasgos más importantes de la política comercial
unilateral, bilateral, regional y multilateral. El tercer apartado, se expone
una valoración general de la política comercial. Finalmente, se expone una
conclusión general, elementos y acciones para una nueva política comercial del
país.
1. Antecedentes
La Política Comercial (PC)
es parte de las prerrogativas de un Estado, a través de un Gobierno, de ejercer
el poder por medios institucionales, para cumplir sus objetivos de política
económica, con el fin expresado en su Constitución Política. También la PC es
un instrumento del Gobierno para cumplir su programa de gobierno o su ideario económico.
La PC tradicional
abarca temas como: aranceles, cuotas, subsidios y barreras no arancelarias. Los
rasgos de una moderna política incluyen además negociaciones y acuerdos multilaterales,
bilaterales o regionales relativos a temas como Agricultura, Mercancías,
Servicios, Inversiones, Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, Salvaguardias,
Obstáculos Técnicos al Comercio, Propiedad Intelectual, Administración de Tratados, Resolución de disputas, Defensa
comercial, Facilitación de comercio entre otras.
Estos acuerdos están basados o parten del acuerdo general sobre
aranceles aduaneros y comercio (GATT (1947) por sus siglas en ingles) y en el
acta final de la Ronda Uruguay que estableció la fundación de la Organización Mundial
del Comercio OMC, concluida en Marruecos y denominado acuerdo de Marrakech en
1994.
En la década de los
años ochenta, en el país se desencadena la guerra civil (1980-1992) que afecta
el modelo económico de esa época. Con el fin de conflicto bélico, los acuerdos
de paz (1992), el inicio de un proceso democrático y un cambio de gobierno con
ideas económicas abiertamente neoclásicas
sentó las bases de la nueva
economía del país.
En El Salvador, desde
1989, se han dado reformas económicas inspiradas en el Consenso de Washington
(CW) que incluye: Disciplina fiscal, reorientación del gasto público, reforma
fiscal, liberalización de las tasas de interés, tipos de cambio unificados y
competitivos, liberalización comercial, apertura a la inversión extranjera
directa, privatización, desregulación y garantías de los derechos de propiedad
(Rodrik, 2011).
La política económica,
contenida en los Programas de Estabilización Económica (PEE) y los Programas de
Ajuste Estructural (PAE),
se orientó hacia la austeridad fiscal,
la privatización y liberalización de los mercados (Stiglitz, 2002), véase
también OMC–EPC (1996; 2003) o un resumen en Martínez (2006).
Se modificó la
estructura del aparato productivo, la competitividad y el patrón comercial que
ha influido en el ritmo de crecimiento económico del país. Se implantó un
modelo de crecimiento basado en la diversificación de exportaciones, apertura y
liberación con atracción de inversión extranjera.
En principio, la
política comercial se ha basado en el acceso a mercados mediante acuerdos
comerciales preferenciales (ACP), también se debe agregar los acuerdos
unilaterales otorgados por EE.UU. como la iniciativa de la cuenca del Caribe
(ICC, 1983), y la Unión Europea (UE) con el Sistema Generalizado de Preferencia
(SGP, 1971).
2.
La
política comercial de El Salvador
Se presenta a
continuación una síntesis de la visión, estrategia, objetivos y algunas
acciones de la política comercial unilateral, bilateral, regional y
multilateral declarada por el país en el Examen de Política Comercial (EPC) que
presentó ante la OMC para los años 1996, 2003 y 2010.
a.
Unilateral
A nivel Unilateral,
entre 1989 y 1996, fecha del primer examen, el gobierno planteó una visión para
el “alto crecimiento económico” basada en productividad y competitividad
internacional, a través de la profundización de la apertura económica. Por
ello, la política comercial se
fundamentó en programa de desgravación arancelaria, que tenía como propósito
reducir los costos domésticos de producción (EPC–OMC, 1996).
Los PEE y PAE aplicados
entre 1989–1994 impulsaron una reforma comercial que redujo los aranceles de un rango de 5% –
290% a 5% – 20% y disminuyó los tramos arancelarios de 25 a 4. La mayoría de
exenciones arancelarias, barreras no arancelarias y controles de precios fueron
eliminados; se eliminaron todos los impuestos a la exportación, controles
cambiarios y depósitos previos a la importación; se abolieron los monopolios
estatales que manejaban el comercio exterior y empresas estatales que
controlaban la comercialización de productos agrícolas (EPC–OMC, 1996).
Se complementó con
medidas para facilitar el comercio y reducir los costos de transacción
comerciales. Entre las medidas se destacan: la revisión de procedimientos y
trámites administrativos relativos a las exportaciones e importaciones,
«Ventanilla de Servicios Integrales» para facilitar la formalización de
empresas, Ventanilla Única de
Exportaciones y recientemente el Centro de Tramites de Importaciones y
Exportaciones (CIEX, 2011). En la atracción de IED se creó un marco jurídico e
institucional amigable, como la Ley de propiedad intelectual y Registro de
propiedad intelectual (1993); Ley de Inversiones (1999) y una «ventanilla
única» en la Oficina Nacional de Inversión (ONI); Creación de PROESA (2000);
Ley de Competencia y la Superintendencia de Competencia (2004).
En 2003 se postuló
mayor apertura comercial, seguir cumpliendo compromisos adquiridos dentro de
los tratados bilaterales, regionales o multilaterales. Asimismo, aprovechar el
«libre comercio» que implicaba elevar la competitividad de todos los sectores
del país mediante el fomento y diversificación de las inversiones y las
exportaciones (EPC–OMC, 2003).
En 2010, la agenda de
la Política Comercial se enfocó en la ampliación del acceso de productos y
servicios a los mercados externos, a través del aprovechamiento de los tratados
comerciales y de las oportunidades de mercado creadas por las negociaciones
multilaterales en el marco de la Ronda de Doha, así como velar por los
intereses comerciales del país y diversificar la producción exportable
(EPC–OMC, 2010).
En la actualidad de
forma tácita, los principales objetivos
de la PC son: la generación de empleo, la atracción de inversión extranjera, el
fomento de encadenamientos productivos y el fortalecimiento de la
competitividad. Promover un buen clima de negocios, mediante la creación de una
economía más transparente con reglas claras del mercado, que genere confianza a
los inversionistas. Otra de las metas será la reducción de los costos en las
transacciones comerciales vía mejoras en los procesos administrativos
relacionados con la facilitación aduanera y el establecimiento de
procedimientos que permitan la facilitación y el control sobre la gestión y
trámite de la actividad aduanera. (EPC–OMC, 2010).
b.
Bilateral
En el plano Bilateral,
desde 1989 el acceso a mercados junto a
la promoción y protección de inversiones
han sido las principales orientaciones. El Salvador ha suscrito 24 Acuerdos
Bilaterales de Inversión de los cuales 16 han entrado en vigencia.
Unos fueron absorbidos por acuerdos de tercera generación como el CAFTA+ DR con
EE.UU o el AA con la UE, también existen
dos Acuerdos de Alcance Parcial con Venezuela (1986) y Cuba (2012).
c.
Regional
A nivel Regional, el
país firmó el Tratado General de Integración Económica (TGIECA, 1960), siendo
miembro del Mercado Común Centroamericano (MCCA) desde 1960, también firmó y
ratificó el Protocolo de Tegucigalpa (PT, 1991) que da vida al Sistema de
Integración Centroamericana (SICA), luego, firmó y ratificó el Protocolo de
Guatemala (PG, 1993) que reformó el MCCA y creó la Secretaría de Integración
Económica Centroamericana (SIECA).
El objetivo de la
Integración Económica Regional era la creación de un Mercado Común y la Unión
Aduanera mediante la perfección de una Zona de Libre Comercio Centroamericana
ZLC-CA y adopción de un Arancel Centroamericano Uniforme (TGIECA:1960), que
luego fue «actualizado» con el PG dando un mandato para relanzar la ZLC–CA, la
eliminación de Barreras Arancelarias y No Arancelarias, aplicación de Trato
Nacional, medidas sanitarias y fitosanitarias (Reglamento Uniforme) y
armonización de la normativa técnica(Obstáculos Técnicos al Comercio OTC), las
normas comunes sobre comercio desleal (subsidios, subvenciones, dumping, etc.)
y defensa comercial.
Además, se firmó en
2007, ratificado en 2008, el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión
Aduanera Centroamericana UA-CA, modificado en 2009 por el país y Guatemala,
para crear una organización institucional común, con competencias para dirigir
y administrar las distintas etapas, actividades y procedimientos de ella
(EPC–OMC, 2010).
d.
Multilateral
En el plano
Multilateral, el país se incorpora al GATT (1991), asume los compromisos de la
Ronda Uruguay (1995) e ingresa a la OMC (1995). En este contexto la política
comercial salvadoreña asume la normativa comercial, teniendo como uno de sus
principales fundamentos legales los principios multilaterales.
El país tiene interés
en el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, participa en las negociaciones
como la Ronda de Doha, en temas sobre la Agricultura, el acceso a los mercados
para los productos no agrícolas (AMNA), Normas, Comercio de Servicios,
Facilitación del Comercio, Propiedad Intelectual, entre otras. Además, país
participa en el Grupo de las Economías Pequeñas, Vulnerables y el Grupo de los
33 (EPC–OMC, 2010).
Si asumimos que la
agenda de la política comercial del país estaba rezagada con respecto a la
ronda Uruguay y la normativa multilateral consolidada con la creación de la
OMC, la firma y adhesión implica serios esfuerzos en modernizar los
instrumentos, la legislación y la institucionalidad del país. Sin embargo,
existen contradicciones institucionales, por ejemplo, la absorción o fusión en
parte del Ministerio de Comercio Exterior por el Ministerio de Economía (MINEC) en 1989 y otra parte por el
Ministerio de Relaciones Exteriores.
Se han negociado ACP en
diversas combinaciones para mantener o ampliar el acceso a mercados, ya sea en
la forma grupo de países–país,
región–país, región–región.
Entre los primeros
están los casos de TN y Colombia (2007),
Honduras–El Salvador con Taiwán (2007); en el caso de los segundo aplica para
República Dominica y CA (1998), México y CA (2011), Panamá y CA (2002), Chile y
CA (1999), República Dominicana – CA –EE.UU. (CAFTA–DR, 2004); y el último caso
se encuentra la Unión Europea – CA (AA, 2012).
3.
Consideraciones
generales
El Salvador tiene una
condición periférica, su economía es pequeña, unilateralmente abierta al
comercio internacional; vulnerable a choques externos de oferta y demanda
exacerbados por la dolarización que coarta la política fiscal y merma la acción
del Estado, limitando las opciones y estrategias soberanas de desarrollo. La
emigración-remesas junto al crédito promueven el consumo que dinamiza la
demanda, con poco ahorro y pobre inversión interna a pesar del crecimiento de
importantes sectores económicos.
Las relaciones entre el
patrón comercial desfavorable, la competitividad espuria y las obsoletas
políticas económicas condicionan y explican el bajo y lento crecimiento
económico, ceteris paribus, para someter la economía a una «trampa de bajo
crecimiento».
La principal
característica de la política comercial salvadoreña es su excesiva
liberalización y desregulación económica con un Estado Inerte en temas que
requieren instituciones fuertes, normas y legislación moderna, registro, análisis
y seguimiento de los acuerdos firmados relativos al comercio exterior.
Existe un pobre
desarrollo institucional respecto de los retos de la amplia agenda comercial y
la débil forma funcional de su organización, explicada en parte por la visión neoclásica
con la cual fue fundada. En su aspecto institucional destaca la poca relación
institucional con Universidades y la sociedad civil vinculada a la agenda comercial.
La liberalización
económica, la apertura comercial unilateral, el acceso a mercados, la atracción
de inversiones, facilitar el comercio y la creación de negocios, garantizar
retornos de la IED y minimizar los costos de transacción, han sido la visión,
objetivos y metas en general de la política comercial en el periodo
investigado.
El país ha modernizado
la agenda comercial al vincularla con la normativa multilateral de la OMC, sin embargo, tiene cierto grado de
contradicción con los acuerdos
comerciales bilaterales de acceso a mercados, inversión, propiedad intelectual
y las decisiones unilaterales de apertura y liberalización del comercio
exterior.
Existen temas
pendientes relacionados a la modernización, transparencia, consenso en creación
y uso de los instrumentos de política comercial relacionados a Salvaguardias,
BNA, OTC, administración de tratados, resolución de disputas, defensa
comercial, comercio de servicios, vinculación con la políticas sectoriales,
principalmente, la industrial y los derechos de propiedad intelectual, además,
de garantías a la inversión, legislación laborales, normas ambientales y
derecho humanos.
Se encuentra pendiente
el avance de la Integración Centroamericana y su armonización con la normativa
y compromisos multilaterales y bilaterales, los cuales están en franca
contradicción.
A pesar de los avances
aún es incipiente la vinculación de la política comercial con las políticas industriales, tecnológicas y de
innovación.
La visión de la
política comercial no está vinculada todavía con un modelo desarrollo desde los
intereses de la República. Se necesita mayor balance democrático de los
intereses de diversos sectores, empresarios, trabajadores, gobierno, entre
otros para que prime el de la Nación en la gestión de dichas políticas.
4.
Propuestas
al futuro
Las políticas
económicas deben ir más allá de visiones ideológicas a ultranza, simples
recetas o una condicionalidad por préstamos internacionales, que asumen el
crecimiento basado únicamente en mercados libres per se. Por ejemplo, el CW,
asume que se debe producir y exportar según las ventajas comparativas
estáticas, privatizar empresas públicas, atraer Inversión Extranjera sin
restricciones, crear un tipo de cambio competitivo, tener un comercio
internacional abierto unilateralmente, entre otros.
En este sentido, ir
«más allá del CW» no significa añadir nuevas capas de reformas para compensar
las deficiencias del consenso original, sino superar el «fetichismo de las
reformas» que se ha incrustado en el debate sobre el desarrollo (Ocampo, 2005:
pág. 8).
Dentro de una
interpretación neo–estructuralista,
Prebisch planteó que un proceso interno de industrialización debe ser capaz de
crear un mecanismo endógeno de acumulación y generación de progreso técnico,
mejoras de productividad similar al creado por la revolución industrial de los
países centrales (Sunkel, 1991).
La estrategia de
desarrollo debe ser «un esfuerzo creativo interno por configurar una estructura
productiva que sea funcional a las carencias y potencialidades especificas
nacionales» (Fajnzylber (1983), en
Sunkel, pág. 21). Se enfatiza la necesidad de una estrategia de
desarrollo e industrialización desde dentro, portadora de un dinámico proceso
de acumulación, innovación y aumentos de productividad. En resumen se debe
buscar un «Desarrollo desde adentro», es decir un «núcleo endógeno de
dinamización tecnológica» (Sunkel, 1991).
A continuación se
presenta algunos elementos para la renovación de la política comercial y diez
propuestas de política para el debate.
Una visión estratégica,
objetivos y metas medibles, un marco jurídico coherente y estable, la fortaleza
institucional, el personal idóneo y el soporte presupuestario son elementos
claves en el éxito de una reforma de la Política Comercial que sea vinculable
con las políticas Industrial y Tecnológica dentro de una estrategia de
desarrollo de mediano y largo plazo.
En la lógica de Chang
(2008), las políticas ICTAiE están interrelacionadas. Se entiende la política
comercial en el sentido amplio, es decir en su relación con las políticas
industriales, tecnológicas no solamente aranceles, subsidios y barreras no
arancelarias. Agregando además su vínculo con el Aprendizaje, la Innovación y
la Educación como eje Estratégico de un nuevo modelo económico.
La nueva política
comercial tiene el reto de crear vínculos con la política industrial y la
tecnológica. Además de crear una robusta institucionalidad asociada al
Aprendizaje tecnológico, la Innovación y la educación como base de una nueva
estrategia de desarrollo para el país.
Ciertos
cambios institucionales en ese sentido son: la reforma del Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnología (CONACYT), la creación del sistema, Consejo Nacional de
Calidad y política nacional de la calidad (CNC, 2011); el Consejo Nacional de
Energía (CNE, 2007); nuevos centros de investigación (CENICSH, CICES); Nuevo
modelo educativo: «Educación Inclusiva»; creación del Vice–ministerio de Ciencia y Tecnología; la
creación de la Dirección Nacional de Medicamentos en lo relativo al control de
calidad de medicamentos; la Ley de Desarrollo Científico y Tecnológico (2013)
entre otros. En 2010, el gobierno presento la Estrategia Integral de Fomento a
las Exportaciones y en 2011 la Política Industrial[5].
Algunas medidas de política para el
debate son:
1)
Reforma
del Ministerio de Economía con énfasis en Industrias Estratégicas asociadas a
un «núcleo de desarrollo endógeno de dinamización tecnológica».
2)
Creación
del Ministerio del Comercio Exterior.
3)
Reforma
de la política comercial y formulación de dos vías, la primera un comercio administrado
y la otra basada en administración estratégica de regulación e incentivos a
empresas claves, por poder de mercado, tamaño o tecnología.
4)
Revisión
de niveles arancelarios, PDA de los TLC, Arancel externo común, Arancel Pactado
en la OMC para administrar su coherencia con la estrategia de desarrollo.
5)
Revisión
de ventajas de localización por marco legal para incorporar estándar de
desempeño y mecanismos de seguimiento, asocio con empresas locales, programa de
inversión, actualización e innovación tecnológica.
6)
Utilización
de mecanismos de Defensa Comercial (tanto para los países vinculados a TLC como
los socios de hecho, por ejemplo China Continental), Salvaguardias, Clausula de
Excepción.
7)
Creación
de Zonas Económicas Especiales vinculadas a la Transformación Agroindustrial en
zonas pobres o excluidas de la economía.
8)
Creación
de Zonas Económicas Especiales vinculadas a la Ventajas en Infraestructura y
Logística Estratégica para la economía
industrial principalmente.
9)
Impulso
a Integración Económica regional en temas como Arancel CA común, Mercado Común
CA, Unión Aduanera, clausula CA de Integración, Homologación de Normativa
arancelaria, BNA, OTC, Salvaguardias, administración de tratados, resolución de
disputas, defensa comercial, comercio de servicios, vinculación de la política
industrial y los DPI.
10) Acceso a un Trato Especial y diferenciado como país en
desarrollo frente a terceros en la OMC.
Referencias
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Inédito trabajo de graduación para optar a grado. Universidad de El Salvador
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gobierno en la industrialización del este de Asia. FCE. España 1999.
· Williamson, John (1990). «What Washington Means by
Policy Reform». Peterson Institute for International
Economics. April 1990.
Licenciado en Economía
por la Universidad de El Salvador, con postgrado en Finanzas, estudios en
Encuestas Económicas, Cuentas Nacionales e Integración Regional posee una Maestría en
Finanzas (UCA, El Salvador), además es Magíster
Scientiae en Política Económica con mención en Economía Internacional
(UNA-CINPE, Costa Rica). Correo electrónico: w.alirio.martinez@gmail.com.
